El BOE del martes, 19 de abril pasado, publicó la Orden TAP/953/2011, por la que se aprueba la nueva imagen promocional de las actividades de administración electrónica y se establecen criterios para su utilización. La imagen es, tal cual, la que veis al comienzo de este artículo.
La anterior imagen, si la recordáis, era una arroba terminada en una e pequeña, se definió en la Orden APU 959/2003, y tenía éste aspecto:
El uso de la nueva imagen es obligatorio para toda la Administración General del Estado y los Organismos Públicos y Entidades de ella dependientes, y voluntario en otras Administraciones Públicas.
La exposición de motivos es bastante críptica y da pocos argumentos claros que justifiquen el cambio de la anterior imagen de la AE. La Nota explicativa de la Actualización de la Imagen Promocional de la Administración Electrónica, publicada en el portal imagen.mpt.es (accesible sólo desde la red Sara), es un poco más explícita:
Tras 8 años de vigencia, esta imagen promocional ha dejado de tener reflejo en las distintas iniciativas de administración electrónica, siendo muy ilustrativo el escaso uso hecho en las sedes electrónicas creadas a partir de la entrada en vigor de la Ley 11/2007 debido a su falta de actualidad.
Es cierto que la nueva imagen es más clara que la antigua, y que la antigua estaba ya bastante devaluada. En todo caso, es chocante el poco impacto que ha tenido esta publicación, quizás por haberse hecho en fechas tan poco mediáticas como un martes santo.
También puede ser que el propio término Administración Electrónica esté un tanto devaluado ya. El principal impulso derivado de la Ley 11/2007, consistente en la «virtual» exposición de todos los tramites de la Administración General del Estado para el 31 de diciembre de 2009, ha pasado. La crisis y otros avatares han desplazado el centro de atención, que ahora está mucho mas centrado en la reducción del gasto, y de como sobrevivir hasta que pasen los diversos aguaceros y de nuevo brille el sol.
Espero sinceramente que este cambio de imagen ayude todo lo posible a relanzar las actividades y proyectos de eAdministración, que son principalmente, no lo olvidemos, un potente medio para mejorar los servicios a los ciudadanos.
Muchos de los trámites que realizan los ciudadanos con la administración son gratuitos. Pero en otros muchos, es necesario que el ciudadano o la empresa deben abone un importe a la administración, como en el caso del pago de impuestos o tributos, el acceso a servicios de precio tasado (como las solicitudes de Marcas o Patentes) y el pago de las multas de tráfico o sanciones.
En el mundo «antes del trámite electrónico» la operativa consistía en recoger el recibo del pago correspondiente, acudir a una entidad bancaria que aceptase ese pago en concreto, y con el recibo del pago sellado y validado, volver a la Administración correspondiente para seguir con el trámite.
Con algunas variantes, ese sigue siendo el camino que se adopta también en los trámites ya «electronificados». Esas posibles variantes incluyen la autorización para el cargo en cuenta (una sola vez), la domiciliación (hasta nuevo aviso), la transferencia bancaria y el pago mediante tarjeta de crédito.
TPV virtual - Cortesía de CECARM (www.cecarm.com)
En todas ellas se utiliza habitualmente un sistema denominado «pasarela de pago» el cual resuelve técnicamente la problemática de conectar cuatro entidades distintas: el pagador, la entidad bancaria del pagador, el cobrador, y la entidad bancaria del cobrador.
Todo ello, ya se realiza habitualmente en el comercio electrónico, en el cual se ha adoptado una terminología particular, denominada «TPV virtual» para denominar las piezas que permiten montar una tienda en internet y gestionar los pagos de los bienes y servicios contratados.
Las pasarelas de pago de las AAPP
En las Administraciones Públicas, aunque con más retraso respecto a las empresas, también se va haciendo uso progresivo de los medios de pago electrónicos. En particular, dentro del portal http://administracionelectronica.gob.es se dispone de acceso a la Pasarela de Pagos de la Red Sara, la cual «facilita la implantación del pago telemático en las aplicaciones que gestionan trámites que conlleven el pago de tasas, en los Organismos de la Administración General del Estado.»
También Red.es dispone de su propio servicio de Pasarela de Pagos, http://pago.red.es: «El SPT es un SERVICIO “marca blanca” en el que el proceso de pago se inicia y finaliza en el Portal del propio organismo, lo que permite fusionar el PAGO con la EMISIÓN de RECIBOS (ahorro de tiempo, menor coste, comodidad para el ciudadano/empresa)».
Hasta aquí muy bien, pero las pasarelas de pago de la Red Sara y de red.es tienen algunas limitaciones. Estas limitaciones vienen derivadas por el hecho de que el modelo general, cuando la entidad bancaria de origen y destino de los fondos es diferente, la transacción tiene un coste, el cual no está contemplado en el procedimiento administrativo tradicional. En el modelo tradicional, el ciudadano debe dirigirse a pagar «en metálico» a una de las entidades bancarias determinadas por cada administración. Es más, el pago de tasas, tributos, etc. no están admitidos medios de pago habituales como por ejemplo las tarjetas de crédito.
Para resolverlo, las pasarelas de las administraciones hacen uso del modelo «ON-US» que significa, lisa y llanamente, que la entidad origen y destino de los fondos es siempre la misma. Generalmente las entidades bancarias no cobran por estas transacciones internas, asumiéndose su coste dentro de los costes generales operativos de la entidad, o sea, que son «gratis».
Así, la pasarela de la AEAT (y también la de la red Sara, ya que la última se basa en la primera), para poder ofrecer el servicio de forma gratuita, ha abierto cuentas y firmado convenios con las principales entidades bancarias, de modo y manera que, si el ciudadano tiene una cuenta en alguna de ellas (cosa muy probable) podrá hacer uso de este servicio, aunque sólo para el pago de tasas, pues en este caso los fondos no llegan al organismo gestor del trámite, ya que el importe de la tasa se queda en la propia AEAT.
En cambio la pasarela de red.es es más general, pues no tiene a priori limitación alguna en las entidades bancarias y el tipo de pagos posible. Pero ello es porque es el propio organismo administrativo el que debe elegir las entidades bancarias colaboradoras, abrir una cuenta en cada una de ellas, y conveniar los términos de uso. La pasarela de Red.es se ofrece como «marca blanca» lo que implica que se puede implantar de forma transparente al usuario/ciudadano, dando la sensación de que durante toda la transacción se permanece siempre en el sitio web del ayuntamiento o entidad, sin salir de ella para realizar el pago. Red.es explica esta funcionalidad como una ventaja, aunque yo no estoy tan seguro, pues es importante que el mecanismo del pago, la «apariencia», la forma de uso, sea siempre la misma para cualquier pago (lo cual genera confianza), y la personalización de cada sitio web de la administración de forma distinta disminuye esta confianza.
Otra limitación de las «pasarelas administrativas» comentadas es que ambas imponen la identificación del ciudadano («el cliente») mediante un certificado de clave pública (habitualmente Ceres, eDNI, etc.) con el cual se certifica y valida la orden de pago. Aunque en principio podemos pensar que es lo natural, ya que es el mecanismo del trámite electrónico habitual, en realidad no es lo habitual cuando uno compra por internet: ninguna de las pasarelas de pago al uso exigen la utilización de sistemas PKI. Tal y como comentaba Montaña en un reciente artículo, se puede hacer Administración Electrónica sin necesidad de usar para todo un Certificado Electrónico.
El ciudadano se pregunta, y con razón, si para contratar y pagar un viaje por Internet no necesito certificado, ¿porqué lo necesito cuando pago una tasa o un tributo?. Además, este es un requisito nuevo: cuando el pago se realiza «físicamente» en una sucursal bancaria, ni siquiera se precisa que el pagador se identifique: se le pide unicamente el recibo y el dinero, y el empleado de la sucursal hace el trámite. En otras palabras, si lo que se quiere es recibir el dinero, se deben poner las máximas facilidades.
Estos inconvenientes pueden hacer, y de hecho hacen, que algunos órganos administrativos usen, además o en lugar de estas pasarelas administrativas, otros servicios de pago electrónicos de carácter privado. Podrían ser los servicios electrónicos de un determinado banco, o un servicio de intermediación bancaria, de los cuales el más conocido a nivel mundial es PayPal. De este modo, se puede llegar a admitir, por ejemplo, el uso de tarjetas de crédito o débito, tanto las que han sido emitidas por una entidad bancaria, como las tarjetas de crédito «puras». Pero obviamente, el uso de estos medios privados tiene un coste, habitualmente un tanto por ciento de la transacción, existiendo un coste mínimo para transacciones pequeñas.
Como vemos, es un problema complejo, ya que intervienen muchos factores, incluidos el ciudadano, el organo administrativo, el organo gestor de la pasarela, las diversas entidades banacarias, y además entra en juego «la pasta». Por ello hay en funcionamiento muchas soluciones distintas, que no son excluyentes entre sí. Sin embargo, y tal y como comentabamos al principio, es necesaria su resolución para conseguir la completa disponibilidad del trámite electrónico para el ciudadano, tal como estipula la ley 11/2007.
Bueno, y ¿qué pinta PayPal en todo este escenario?
Soy usuario habitual de Internet, y también del comercio electrónico, lo que quiere decir que, si algo se puede comprar por Internet, siempre lo miro en Internet (aunque no necesariamente siempre lo compro por Internet). Por ello no pasa mes sin que acabe picando en un sitio web y encargando algo.
Casi siempre hay dos medios de pago, uno es la transferencia bancaria, y el otro es el pago por tarjeta de crédito. En muchas ocasiones, se puede hacer también el pago por PayPal. Cuando está disponible, siempre utilizo este medio de pago. ¿Porqué?.
PayPal presenta dos ventajas importantes para el cliente, «el pagador». La primera es la sencillez: el proceso de pago es tan simple como escribir el usuario y la contraseña de PayPal, con lo cual se presenta la propuesta de pago en pantalla, y a continuación se acepta el pago y operación terminada. No hay que recordar números de cuenta corriente, números de tarjeta de crédito, no hay que mirar ese número misterioso en la trasera de la tarjeta, la fecha de caducidad (que siempre se escribe de forma distinta a como viene en la tarjeta…). Todo lo que tengo que recordar, para PayPal es mi dirección de correo y mi contraseña, lo que lo hace además muy seguro. Y en cuanto he realizado un pago, me llega un correo informando del hecho, por lo que si hubiese algún problema siempre estoy a tiempo de tomar medidas y deshacer el entuerto.
La segunda es la confianza. Si uno quiere usar lo mejor de Internet, la compra más barata exige diversificar, lo cual implica que estoy dando mi número de VISA en muchos sitios distintos, quizás un poco dudosos, donde a lo mejor no voy a volver en mi vida. Cuantas mas veces dé el numero de VISA, más fácil es que alguna de ellas caiga en manos no demasiado limpias. Nunca he tenido ningún problema, pero nunca se sabe.
En el fondo, la razón del éxito de PayPal y otros servicios similares es que, cuando entra en juego el negocio, y a la hora de pagar, los detalles son importantes. Una dificultad en el pago, por mínima que sea, puede hacer que la venta se malogre. De modo que para asegurar la venta no basta con tener una buena web y un buen producto y un buen precio: también hay que hacer que, cuando el cliente reciba «la dolorosa» si puede ser sea lo menos dolorosa posible.
¿Tiene sentido aplicar el modelo PayPal a la Administración?
Por supuesto.
El mismo problema al que se enfrenta el ciudadano cuando navega por las tiendas de Internet es el que se enfrenta cuando se dirige a realizar un trámite en cualquiera de los múltiples sitios web de la Administración. Podríamos pensar que la Administración no gana nada dando facilidades para un pago que al fin y al cabo el ciudadano está obligado, la mayor parte de las veces, a realizar. Pero esto es una falacia.
Simplificar la vida al ciudadano, al administrado, siempre beneficia a la sociedad (objetivo fundamental de lo Público, no lo olvidemos) e indirectamente, a la propia Administración.
El modelo de servicios de PayPal se puede aplicar perfectamente en las Administraciones, diseñando un servicio que permita, mediante la creación de una cuenta única, la identificación a efectos financieros y económicos del ciudadano (o de cualquier entidad jurídica a través de sus representantes legales), de las tarjetas de crédito y cuentas corrientes de las que es titular, que le permita elegir en cada operación la que usa para el pago, o cobro en su caso, de los importes asociados a sus trámites con la administración, que disponga de las utilidades e informes adecuados, que reciba información continua en su cuenta de correo electrónico de todas las operaciones e incidencias, y que tenga plena cobertura legal, tanto para la protección de los derechos del ciudadano como los de la Administración.
Y por supuesto, siempre diseñando el servicio de forma que se consigan los dos objetivos primordiales que promueven su uso: sencillez y confianza.
PayPal es un ejemplo de servicio de origen privado, específico de Internet, con gran éxito, del que podemos aprender mucho a la hora de diseñar e implantar servicios electrónicos para las Administraciones. Pero no es el único, por ejemplo los sitios de compra venta de bienes y servicios (eBay…) también ofrecen posibilidades de reutilización. Pero eso será ya objeto de otros artículos.
Al contrario que lo dispuesto por el Esquema Nacional de Seguridad, que a todas luces aparece más definido y asentado, el asunto de la Interoperabilidad se resiste a ser abordado de forma eficaz, quizás y principalmente, por su propia naturaleza. En este artículo intentaremos dar algunas claves para conseguirlo.
«Interoperabilidad»: la capacidad del sistema ferroviario para permitir la circulación segura e ininterrumpida de trenes que cumplen las prestaciones requeridas para estas líneas. Dicha capacidad dependerá del conjunto de condiciones reglamentarias, técnicas y operativas que deberán cumplirse para satisfacer los requisitos esenciales.
Lo que esto quiere decir es que la interoperabilidad implica que los diferentes sistemas pueden entenderse entre sí en la práctica. Dicho de otro modo, el hecho de que dos sistemas determinados cumplan un mismo estandar no garantiza que necesariamente puedan interoperar; hay que verificarlo. De ahí que se realicen pruebas de interoperabilidad.
Cuando uno intenta aplicar la interoperabilidad en la práctica, se encuentra rápidamente con un problema de escalabilidad (otro palabro) si no se ha hecho una planificación previa y se han tomado las medidas apropiadas.
Este problema, es similar al que ocurre en el diseño de redes de comunicaciones, para el que de modo general existen dos alternativas, la malla y la estrella, y cuyo análisis es el siguiente:
En una red con N nodos, la primera opción cuando surgen necesidades de comunicación entre dos nodos es una conexión directa entre ellos. De este modo, a medida que van surgiendo necesidades de comunicación entre ellos, se van añadiendo enlaces entre cada uno de los pares de nodos interesados. Este tipo de diseño se llama red en forma de malla.
Aunque es el modo de conexión más simple, es fácil demostrar que el número de enlaces crece exponencialmente con el número de nodos que componen la red. Por ello, cuando la red empieza a complicarse, o cuando el número de nodos supera una cierta cifra, es más eficaz cambiar el diseño de la red añadiendo un nodo de intercambio o nodo central. Este tipo de diseño se denomina red en estrella.
Es fácil de ver que, cuando hay un nodo de intercambio que facilita la interconexión con todos los nodos, el incremento de un nodo adicional en una red en estrella requiere de una única conexión, mientras que el diseño en malla requiere, potencialmente, de N-1 conexiones con cada uno de los otros nodos. De este modo podemos deducir que, cuando el número de nodos y las conexiones entre ellos aumentan, el modelo estrella es más eficiente económicamente.
No existe la solución mejor para todos los casos. La red Internet se creó con un diseño mallado, sin nodo central, porque en la guerra fría los militares americanos tenían miedo de que un ataque nuclear al nodo central dejase toda la red inoperativa. Las redes P2P también hacen uso de un diseño mallado, lo cual las hace muy resistentes y adaptables. En general, las soluciones reales suelen incluir una mezcla de ambos diseños, según sea necesario.
Si analizamos el problema de la interoperabilidad, vemos que se puede dar una situación parecida cuando se empiezan a establecer intercambios de datos entre entidades y organismos. Para entenderlo mejor, usemos el ejemplo de la Plataforma de Intermediación de Datos de la Red Sara.
Ésta plataforma viene a resolver necesidades muy comunes en los trámites administrativos, consistentes en la verificación de diversos datos del ciudadano como la identidad, residencia, situación tributaria, situación de empleo o desempleo, titulaciones, etc. Es decir, esas características o atributos que hasta la fecha tenía que demostrar un ciudadano para hacer un determinado trámite, pero que ahora, puede autorizar a la Administración gestora del trámite para que lo verifique por si misma, recabando la información directamente ante los organismos que la custodian.
En una solución tipo «malla» existirían cientos de conexiones, pues por cada organismo tramitador tendría que establecer conexiones con cada uno de los organismos proveedores de datos. Pero no sólo tendría que establecer conexiones telemáticas: también tendría que establecer las correspondientes conexiones semánticas, que permiten ponerse de acuerdo en el formato y significado de los datos intercambiados, y las conexiones organizativas y legales, es decir, la firma de los correspondientes convenios con todas y cada una de las entidades proveedoras.
La solución estrella para esta necesidad simplifica enormemente todos los aspectos de la interoperabilidad, y presenta numerosas ventajas, no solamente de tipo técnico, al reducir el número de conexiones, sino que también simplifica enormemente el acceso de cada nuevo «cliente» o consumidor de datos a los proveedores, estandariza no solo los protocolos y la semántica de los datos sino la forma de acceso al servicio, y lo provee de mecanismos de seguridad (@firma) y registro de auditoría que quizás en las conexiones «simples» no sabríamos o no podríamos (por coste) implantar.
Lo acertado de esta iniciativa viene claramente reflejado por el incremento continuado del número de organismos conectados a ésta plataforma, y por el incremento del número de certificados intercambiados a través de ella. Según comentaba Montaña Merchán en el CNIS, actualmente ya se han superado los 35 millones de certificados intercambiados en ésta plataforma.
Es un buen ejemplo, pero seguro que a vosotros se os ocurren muchos más en los que podemos aplicar el modelo estrella para resolver el trabalenguas de la interoperabilidad…
Esta es mi selección de temas clave que han marcado el año 2010 en el terreno de la aplicación de la tecnología a las Administraciones, siempre por supuesto desde la óptica de este blog, y tratados por orden cronológico de aparición en los diversos artículos mencionados.
2.Eventos: Este año se ha celebrado el Tecnimap 2010. Hay voces que discuten la utilidad de este tipo de eventos, y más en un contexto de crisis, porque no se terminan de abordar de verdad las cuestiones espinosas, y se dedican en exceso a las mutuas alabanzas de «lo bien que lo hemos hecho». Pero yo siempre digo que un evento importante es movilizador porque establece fechas claves para la puesta en común, y acelera el intercambio y la creación de redes. A mi me sirvió para desvirtualizar a varios de mis compañeros de la blogosfera, y lo doy por bien empleado.
3. Tecnología: El DNI electrónico no termina de arrancar. Diversos problemas de usabilidad y de concepción del producto lastran su aplicación y utilidad real para los ciudadanos. Curiosamente, este artículo es uno de los menos comentados pero de los mas leidos de éste blog. Es que la palabra «problemas» siempre atrae…
4. Modelos de Gestión: Comienza un año de reflexiones sobre el funcionario y la tecnología y su papel dentro de la administración y de la sociedad, y propongo un modelo de tres capas para su análisis. Las dudas filosóficas alcanzan también a nuestro trabajo: ¿Existe la Administración Electrónica?. En base a mi experiencia en diversas unidades TIC de las Administraciones e inspirado por la aparición de modelos de negocio enfocados al servicio, confecciono Un modelo de referencia para la provisión de servicios TIC en la AGE
5. El papel del funcionario: En medio de todas estas reflexiones, publico la serie 10 ideas para blogger funcionarios, presentada y expuesta en el TecniMap 2010. Se anuncian varias huelgas, para las que se nombran Servicios mínimos. A lo largo del año se produce una progresiva toma de conciencia que culmina con el Manifiesto Funkzionata, subtitulado «funcionarios emprendedores«.
7. Ahorro en un contexto de Crisis. Podemos decir sin temor a equivocarnos que este ha sido el tema estrella del año. Por supuesto ha aparecido de manera colateral en alguno de los asuntos anteriores, pero además es el tema central de numerosos artículos, entre ellos los siguientes:
8. Algunos casos de éxito: De vez en cuando hay que mencionar algunos ejemplos en los que las cosas se están haciendo bien, resaltando la línea acertada a seguir, como en el ámbito legislativo con la creación del Registro civil único electrónico, o en el ámbito organizativo recordando a La OAMI: una Agencia Pública del siglo XXI.
9. Cloud Computing y virtualización: Este año hemos visto aparecer bastantes Nubes sobre la eAdministración. Las tecnologías de virtualización y los servicios basados en cloud computing se ofrecen como la panacea que permitirá conseguir la cuadratura del círculo: mejorar el funcionamiento de las TIC en las AAPP disminuyendo el gasto necesario para ello, aunque en mi opinión esta tesis está aún por demostrar, sobre todo si no se abordan los cambios organizativos necesarios. Pero de lo que no cabe ninguna duda es que ya hemos iniciado el camino Hacia la virtualización de la Administración.
Sólo era para recordar que, a pesar de todas las dificultades y problemas, de todos los sustos y sobresaltos, de todas las luchas y rencillas, es posible trabajar en equipo, y cuando el equipo funciona, puede lograrlo…
Después de la publicación en artículos anteriores del material del curso impartido en la OEPM sobre Administración Electrónica, dedicado en la primera jornada a la Historia y en la segunda a los Elementos, hoy publicamos la tercera jornada dedicada a los Proyectos de Administración Electrónica.
En esta presentación se exponen brevemente algunos proyectos especialmente significativos o útiles:
Está claro que, hoy día, hay ya muchos proyectos de interés, de alto impacto o de especial significación y sería imposible dar repaso a todos. Mi recomendación es acudir a uno de los directorios donde se concentra la información sobre proyectos y otras actividades de interés en Administración Electrónica:
Y nada más, con esto doy por terminada mi serie de publicaciones. Las últimas dos jornadas las impartió @yocuchi y por lo tanto el es quien toma el testigo de la publicación del material.
Proseguimos en este artículo la publicación de las presentaciones empleadas en el curso sobre Administración Electrónica impartido por @feserdel y @yocuchi en la OEPM en la semana del 29 de noviembre al 3 de diciembre pasado, del cual ya hemos publicado la documentación de la primera jornada, dedicada a la Historia legislativa de la Administración Electrónica.
Hoy publicamos la presentación de la segunda jornada, que se centra en describir los elementos básicos de la Administración Electrónica: El Documento electrónico, la Sede electrónica, el Registro Electrónico y las Notificaciones Electrónicas.
Sólo voy a hacer tres breves consideraciones sobre este material.
El primero se refiere a que estamos abordando aquí los aspectos de la «electronificación» de los procedimientos administrativos tradicionales. Este enfoque es el principal abordado por la Ley 11/2007 y por el RD 1671/2009, que contemplan las relaciones de los ciudadanos con la administración sobre todo desde el punto de vista de gestión de procedimientos y solicitudes de cualquier índole.
Obviamente, no es el único campo posible al que se puede y debe aplicar la tecnología en las AAPP en su relación con los ciudadanos. Por ejemplo, tenemos un vasto campo de interacción en el marco del fenómeno de las redes sociales, ya comentado anteriormente en este mismo blog en el artículo Las Administraciones ante las redes sociales.
En segundo lugar, no puedo dejar de mencionar que me queda la impresión de que, tal como indicaba en el anterior artículo y en los comentarios subsiguientes, la traslación al mundo electrónico de los procedimientos y reglamentación «física» no siempre tiene sentido. Y cito mi propio comentario:
Quizás un ejemplo pueda ser ilustrativo. En el RD 1671/2009, se prevén cuatro medios de notificación electrónica: 1. a) Mediante la dirección electrónica habilitada, b) Mediante correo electrónico, c) Mediante comparecencia electrónica y d) Otros medios de notificación electrónica que puedan establecerse…
En la realidad, ningún sistema de correo electrónico actual cumple las condiciones de fehacencia necesarias, y el sistema del DEH utiliza como método de fehacencia la comparecencia electrónica. En resumen, que sólo hay un medio de notificación electrónica, que es mediante la comparecencia electrónica.
Esto es así porque en el mundo virtual desaparece el concepto de distancia, de aquí y allí. Cuando un ciudadano abre la página de una sede, ¿es el ciudadano el que sale de su casa para ir a la sede, o es la administración la que sale y se le presenta en la pantalla de su PC?.
Resulta pues absurdo prever tantos medios de notificación electrónica, que han sido previstos como una mera traslación del los medios al uso en el mundo real, cuando hubiese bastado uno solo: la comparecencia electrónica.
Estos mismos razonamientos se pueden aplicar a otros conceptos como “la facultad de presentar los escritos o solicitudes en cualquier registro” que tendría su sentido cuando el ciudadano tiene que desplazarse físicamente a presentar el escrito, y le resulta más cómodo ir al más cercano. Pero en el mundo virtual, lo mismo le cuesta ir a un sitio que a otro, de modo que lo más eficaz es presentar el escrito en el registro electrónico que pertenece al organismo competente para el trámite que se desea. Así que prever la posibilidad de la presentación de escritos en otros registros electrónicos es más complejo, más caro y mas ineficaz para el ciudadano, que no hacerlo.
En tercer y último lugar, y siguiendo los sabios consejos de un anterior jefe mío: «no hay que reinventar la rueda» y «consulta siempre al que sabe» quiero mencionar, al igual que se cita al final de la presentación, junto con las referencias utilizadas, que para la realización de este trabajo me he basado en diversos documentos publicados por Julián Inza, el autor del blog Inza.com, experto en seguridad y firma electrónica y al que considero un amigo personal. Gracias, Julián.
En estos días estamos impartiendo, @yocuchi y yo, unas jornadas formativas sobre Administración Electrónica en la OEPM. El foco es dar un repaso a los aspectos normativos y a la tecnología aplicable en el momento actual a los proyectos de Administración Electrónica, con especial hincapié en los asuntos relacionados con la firma electrónica.
La primera jornada, impartida el lunes pasado, se dedicó a exponer la evolución histórica de las leyes y normas relacionadas con la Administración Electrónica. Esta es la presentación utilizada:
Obviamente se trata sólo de un breve extracto personal. Es imposible abarcar todo en detalle, además no serviría al propósito que se persigue, que es da una visión general de la evolución y un conjunto de referencias útiles.
Hablando de esa evolución legislativa, si me gustaría señalar una impresión que he obtenido, consistente en que, hasta la aprobación de la Ley 11/2007, las normas existentes consideran la tecnología como un aspecto básicamente instrumental, es decir, como un medio para la realización de actuaciones y trámites administrativos de todo tipo, aunque de otra manera.
Pero a partir de 2007, con la publicación de la LAECSP, así como otra serie de normas aprobadas en ese año (Ley de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, Ley de Contratos del Sector Público…) la tecnología, en el marco legislativo, adquiere cada vez un carácter transformador tanto de las relaciones con los ciudadanos como de la propia sociedad, impulsada por las AAPP.
Ello no obstante, se tiene una marcada tendencia en las leyes y normas aprobadas (incluso en algunas tan recientes como el RD 1671/2009, de desarrollo de la Ley 11/2007) a arrastrar en exceso el concepto de trámite y servicio tradicional e intentar adaptarlo como una mera traslación literal al mundo virtual. Ello no siempre es posible o deseable, y en ocasiones supone un lastre para la verdadera aplicación eficaz de las TIC a las Administraciones Públicas.
Hace cosa de un año abordabamos en éste blog algunas ideas acerca del novedoso concepto, entonces, del cloud computing, y de su relación con algunos aspectos del funcionamiento de la Administración, y en concreto de su utilización (más que de la tecnología, del concepto) para optimizar el funcionamiento de la Administración, o mejor dicho, de las diversas Administraciones que actualmente tienen competencias en España, permitiendo a largo plazo reducir el tamaño de las mismas, sin tener por ello que reducir el alcance o la calidad de los servicios prestados.
De entonces ahora, hemos visto cómo la oferta decloud computing no ha dejado de aumentar, pasando a encuadrarse más como modelo de negocio que como concepto tecnológico, lo que es un síntoma inequívoco de su entrada en una fase de madurez, lo que Geoffrey A. Moore llamó cruzar el abismo.
Paralelamente, la presión que ejerce el actual contexto de crisis sobre las Administraciones para disminuir costes no ha dejado de aumentar, especialmente sobre los costes estructurales, o sea aquellos centrados en los capítulos 1 y 2.
Así pues, el efecto de ambas fuerzas combinadas, sumado a la sólida base legal existente, cuya principal pieza clave es Ley 11/2007, está dando lugar a una progresiva virtualización de la Administración, que en estos momentos es a todas luces imparable.
Ahora bien, ¿que significa en realidad, y qué consecuencias puede tener el proceso de virtualización de la Administración?
Para empezar, podemos imaginarnos que el traslado del punto de contacto de la clientela, desde la tradicional ventanilla, asociada usualmente a un trámite concreto, hacia una de las modernas sedes electrónicas, va a ir vaciando de contenido a las primeras. De modo similar a cómo los bancos llevan varios años procediendo a un continuado cierre de sucursales, así las Administraciones deben plantearse la reducción progresiva de las sedes físicas donde prestan atención al público, con el consiguiente ahorro en edificios, infraestructuras y personal y servicios asociados, trasladando parte de los ahorros así conseguidos a la mejora de esas sedes virtuales donde prestar de forma más eficaz y eficiente los servicios a los ciudadanos.
Sin embargo, no podemos fijar sólo un objetivo de ahorro como el único efecto de ésta virtualización. Podemos analizar también, por ejemplo, el cambio que está teniendo lugar en el sector del turismo, en el caso concreto de las agencias de viaje on-line. En este caso, las agencias de viaje actúan como gestores de servicios, los cuales no pueden ser virtualizados: viajes, hoteles, actividades de ocio… Pero las enormes ventajas para el cliente de esta forma de comercialización ha producido que, a pesar del importante decrecimiento del volumen de contratación turístico, el volumen de contratación on-line de este mercado viene registrando incrementos continuados.
Desde luego, las Administraciones deberíamos plantearnos la concentración de servicios al ciudadano siguiendo el modelo de «one-stop-shop«, en el cual se puedan realizar todos los procesos asociados a una determinada necesidad de los ciudadanos en un sólo «portal virtual». Así el portal CIRCE es un excelente ejemplo de qué dirección podemos seguir en la virtualización. Otra interesante iniciativa, es el servicio de cambio de domicilio del 060, explicado en este divertido vídeo.
Que tengamos más o menos la idea de cómo debería ser una Administración Virtualizada, desde el punto de vista de los ciudadanos, no quiere decir que sea fácil. Especialmente en el caso español, cuya estructura administrativa está basada en el diseño territorial y en la gestión por competencias.
Algunas disposiciones recientes, como el RD 1671/2009 de desarrollo de la Ley 11/2007, tampoco facilitan las cosas. Abundan por ejemplo en la obligatoriedad de la creación de sedes electrónicas asociadas a los correspondientes organismos administrativos, propagando de este modo el modelo administrativo tradicional en el mundo virtual.
Las buenas intenciones puestas en el 060.es no han dado hasta la fecha más que resultados limitados. En este momento resulta sumamente difícil crear un verdadero portal aglutinador de servicios electrónicos para toda la AGE, y por supuesto inviable para todos los servicios de las Administraciones Públicas españolas.
Tal y como lo veo, el proceso para una virtualización eficaz de la Administración pasa por una simplificación decidida, no ya sólo de los procedimientos, sino de las propias estructuras Administrativas. No sé si hasta el punto de requerir una revisión del modelo de estado actual, pero desde luego lo que se haga debe permitir una integración completa y unificada de procesos de gestión de servicios públicos a todos los niveles y para todas las Administraciones.
En su momento pensé que la Agencia de Servicios Públicos Electrónicos podría ser la herramienta para conseguir estos objetivos. Pero la verdad ya estoy aburrido de repetirlo. A veces me recuerdo a mi mismo a Juan el Bautista, cuando dijo: «soy la voz que clama en el desierto…»
«Debemos recordar que, hoy, lo público, es útil. Y además, puede funcionar bien, como es el caso de la OAMI. Más aún: pudo no haber funcionado bien, ya que había fuertes intereses en contra. Al final, la mejora de lo público se apoya en la voluntad de las personas que lo impulsan.»
La profesora Fountain explicó el caso de la OAMI (La Oficina Europea de Marcas, con sede en Alicante. Ver artículo en éste mismo BLOG) basándose en el modelo de análisis estratégico que busca el alineamiento entre tres factores:
La misión
La capacidad interna
Los apoyos externos
Las claves que señaló la profesora para alcanzar el éxito operativo en la OAMI son:
Foco en el núcleo del negocio («core business«) y en el cliente/usuario
Gestión transparente que permita la rendición de cuentas («accountability»)
Gestión de la calidad: análisis de procesos y medición de prestaciones
Incorporación de personal con elevado nivel profesional
Entorno de trabajo agradable, flexible, con incorporación del teletrabajo
Formación intensiva, con un foco especial en la gestión.
Autonomía de la Agencia.
Tecnología digital.
Algunas de estas cosas ya las sabíamos, pero está bien que nos las recuerden: es importante que sepamos bien cual es nuestro objetivo, que es fundamentalmente satisfacer a nuestro cliente, que en el caso de la OAMI son los solicitantes de marcas europeas, y también los agentes intermediarios, y centrarnos en él. Otro de los focos importantes es cuidar a los empleados: seleccionar personal lo más cualificado posible, mantenerlo continuamente formado, y facilitar su entorno laboral, flexibilizándolo, lo cual aumenta su productividad. Sé que ésto suena bastante raro en las Administraciones, donde tradicionalmente la rigidez se antepone a la flexibilidad. Pero hay que reconocer que es bastante difícil conseguir una mejora de la productividad mientras que el rendimiento del personal en las administraciones se siga midiendo, por poner, en horas de fichaje, en lugar de por el número de expedientes resueltos.
También es cierto que esa gestión por objetivos es más fácil en el caso de una Agencia, que al tenerlos mejor definidos, y disfrutar de mayor autonomía permite una organización y gestión más eficaz. Esto ilustra las razones por las que siempre hemos promovido en éste blog la creación de una Agencia para la provisión de los Servicios Públicos Electrónicos, que permitiría, manteniendo el carácter de órgano público, y por tanto las garantías necesarias, optimizar, ofrecer mejores servicios, y al tiempo conseguir mayores ahorros que con los atomizados servicios TIC actuales en las Administraciones.
Por otra parte, la OAMI no ha alcanzado este éxito sin oposición: por un lado, la oposición de las oficinas nacionales de marcas, que han visto amenazado su papel y función, sobre todo tras observar que el buen funcionamiento de la OAMI, que ha ido reduciendo progresivamente plazos y precios, se ha comido una parte del pastel del que disfrutaban anteriormente las agencias nacionales. Por otro, los propios agentes de marcas, que tradicionalmente ocupan un lugar de intermediación entre el solicitante y la administración, han visto también amenazado su papel ante la simplificación de los trámites y la gestión electrónica de los mismos.
Ante estos hechos, la postura inteligente, tanto para los agentes como para las agencias nacionales, es subirse al carro del éxito de la OAMI, asegurando la interoperabilidad técnica y semántica de sus sistemas, adoptando hasta donde puedan su modelo de funcionamiento, y cooperando en los proyectos que actualmente lidera la OAMI para el fomento de la protección de la propiedad industrial (como el Fondo de Cooperación, o sus acciones específicas dedicadas a las PYME), convirtiendo de hecho a su potencial enemigo en un aliado.
Para terminar, me quedo con un modelo operativo, de elaboración propia, a partir de las conclusiones que la profesora expuso en la conferencia de ayer:
Los lectores de éste blog recordarán el artículo de hace poco más de un año, titulado «La administración de los garbanzos«, en el que se contaba la historia, real, de los avatares de un sufrido ciudadano para recuperar un extraviado Libro de Familia, necesario a su vez para obtener un pasaporte de un menor de edad, y de las idas y venidas de ventanilla en ventanilla, de localidad en municipio, para conseguirlo.
Así que no puedo por menos que alegrarme sinceramente de saber que por fin alguien ha decidido poner remedio sensato a ésta situación. Actualmente existen 431 Registros civiles principales, junto a más de 7000 juzgados de paz con competencias en materia de Registro civil, y que operan sin conexión, sin coordinación y con competencias territoriales definidas según circunscripciones.
Mediante esta ley, se liberará a los Jueces de estas tareas extrajudiciales, al tiempo que se orienta el nuevo registro civil como un Servicio Público, superando una concepción tradicional que suponía carga administrativa para el ciudadano.
Gracias a la tecnología, la mayor parte de las comunicaciones entre Administraciones públicas se realizará en forma telemática, destacando la remisión por parte de los responsables de los centros de salud, relativa a nacimientos y defunciones y de los Ayuntamientos respecto de los matrimonios. La mayor parte de las certificaciones serán innecesarias puesto que las Administraciones y funcionarios públicos podrán consultar en línea la base de datos del Registro Civil Electrónico y, por tanto, el ciudadano no tendrá que aportarlos. El Registro civil remitirá de oficio la certificación de nacimiento o de matrimonio al interesado, sin necesidad de que éste lo solicite.
No es menos importante el hecho de que el Registro Civil Electrónico estará orientado a las personas. Se creará para cada persona de un registro individual en el que se incluirá toda la información de su trayectoria vital. Se supera la configuración tradicional en la que lo relevante eran los hechos que se inscribían los cuales se reflejaban en libros y secciones diferentes.
Un claro ejemplo de lo que siempre decimos: la aplicación de la tecnología, para ser eficaz, debe venir acompañada de las necesarias reformas, legales, organizativas y procedimentales, que permitan aprovechar todas sus posibilidades, mejorando el Servicio Público a los ciudadanos.
En fin una excelente noticia. El texto de la nota de prensa del Ministerio de Justicia está publicado en este enlace.
El BOE del martes, 19 de abril pasado, publicó la Orden TAP/953/2011, por la que se aprueba la nueva imagen promocional de las actividades de administración electrónica y se establecen criterios para su utilización. La imagen es, tal cual, la que veis al comienzo de este artículo.
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