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Las piedras en el ahorro de las Administraciones Públicas

Miércoles, 19 mayo, 2010

Entretanto se aclaran con el reparto de las rebajas de sueldo de los funcionarios (por cierto, los funcionarios TIC pagaremos más que los otros, alrededor de un 8% de media, si finalmente se aplica la tabla que circula por los medios de comunicación, ya que los niveles de los funcionarios especializados en tecnologías de la información suelen ser de nivel 22 para arriba), bueno entretanto voy a tratar algunas de las piedras que dificultan el ahorro en las AAPP, y de los que tenemos que librarnos si queremos ahorrar de forma eficaz.

Piedra:objeto sólido, duro, pesado, lastre que impide avanzar, estorbo que molesta, … sobre todo si es una piedra en el zapato.

La iniciativa #otratijera , que me parece fantástica, ha tenido la virtud de aflorar multitud de propuestas de ahorro. Pero el ahorro verdadero, el ahorro que se consigue cuando se mejora la eficiencia, el ahorro que no supone una merma del resultado, de los servicios públicos en el caso de las AAPP, ese ahorro no es tan fácil e inmediato, ese ahorro lleva tiempo. Pero además, por mucho que queramos ahorrar, antes deberíamos considerar qué lastres e impedimentos hay que liberarse para poder hacer eficaces de verdad todas esas iniciativas.

Piedra 1: Ejecutar el presupuesto.

Desde que trabajo en la Administración, el primer objetivo del gestor ha sido, y sigue siendo, ejecutar el presupuesto. La razón esgrimida es clara: si no ejecutas todo el presupuesto, entonces se entiende que no necesitabas tanto dinero. Por lo tanto, en el presupuesto del año siguiente, se te recortará el presupuesto tanto como hayas de gastar este año. En general, un parámetro de una buena gestión ha sido el porcentaje de ejecución del presupuesto asignado. En el ámbito de las subvenciones, por ejemplo, el éxito de las convocatorias se suele medir, primordialmente, por el porcentaje de fondos asignados a cada programa que resultan asignados y pagados en plazo, o sea antes del final del año. Cualquier porcentaje por debajo del 99% se considera un fracaso. Este criterio, puede llevarse incluso a su extremo, que es ejecutar más presupuesto del disponible, por medio del endeudamiento. El crecimiento presupuestario así conseguido se tiende a considerar un éxito, pues supone un crecimiento real de los fondos gestionados, año tras año. No quiero poner ejemplos pero todos los conocemos.

Pero si realmente queremos ahorrar, habría que premiar el hecho de no ejecutar completamente el presupuesto, siempre y cuando ello no resulte en detrimento de la calidad de los servicios prestados o del funcionamiento de las unidades. Incluso, en términos de eficiencia, debería premiarse el logro de objetivos en relación al presupuesto empleado para ello. De este modo se promovería de forma eficaz el ahorro, incluso la búsqueda de nuevas formas de administrar los recursos, y por lo tanto la innovación. Pero la principal dificultad estriba, como es obvio, en valorar adecuadamente los resultados conseguidos, siempre en términos de servicio público.

Piedra 2: Los cambios organizativos continuos.

Si alguien pensaba que reduciendo Ministerios se iba a ahorrar dinero, ya le digo que se quite la idea de la cabeza: todos los cambios cuestan dinero. Cuantos más cambios, más dinero. Prácticamente todos los gobiernos de la democracia han hecho al menos dos remodelaciones ministeriales por legislatura, una al principio de la misma, y otra mediada la legislatura. El ejecutivo actual ya lleva dos, la del inicio y la de 2009, y aunque no contemos como tal el recientísmo “Plan de racionalización” donde fallecieron varias Direcciones Generales emblemáticas, es ya cantada la próxima remodelación… a menos de dos meses vista.

Pero yo, que he vivido en persona varios cambios ministeriales, os aseguro que todos ellos tienen coste, y no despreciable: usualmente, se juntan trozos de unos Ministerios con otros, las Subsecretarías se parten en trozos y el resultado se vuelve a pegar con trozos de otras Subsecretarías. Los servicios horizontales sufren el mismo proceso, lo cual implica cambios en todas las infraestructuras: teléfonos, redes. También cambia la dependencia orgánica de muchas entidades dependientes, lo que implica para las mismas remodelaciones técnicas (por ejemplo el acceso a la red SARA) y en algunos casos, de contratación (por ejemplo concursos públicos de aprovisionamiento comunes para el Ministerio y sus organismos dependientes).

En muchas ocasiones hay movimientos de funcionarios: mudanzas, acondicionamiento de edificios. Los nuevos Ministerios con frecuencia carecen de infraestructuras y hay que crearlas de cero: un coste enorme. Se lleva años, al menos dos, su puesta en marcha y probablemente las cosas no rueden eficientemente hasta que pasen cuatro. Todos los procedimientos internos se resienten, lo que crea ineficiencias, es decir más gasto, y se traducen también en retrasos de las gestiones internas habituales.

Porque, además, ya nadie se cree que “éste cambio será el último”: simplemente será uno más. Todos esos costes se podrían reducir mucho si existiese un soporte de infraestructuras y servicios comunes para toda la AGE, a través de la Agencia de servicios TIC que hemos propuesto, o cualquier otro mecanismo útil que se nos ocurra. En realidad se podría pensar en una “nube de servicios comunes” que podría llevarnos a una “virtualización” completa de la AGE: de este modo los políticos serían libres de reorganizar cuantas veces quisieran los ministerios, con un coste mínimo.

Piedra 3: La improvisación

Creo que fué el Presidente del Gobierno quien dijo “gobernar también es improvisar”. Efectivamente, pero es una forma cara de gobernar. Si el señor Presidente le preguntase a los empresarios cómo hacen para obtener beneficios, le contestarían que hacen un “Plan de negocio” y lo llevan adelante. La planificación es una característica intrínsecamente unida a la eficiencia; cuanta menos planificación, o lo que es lo mismo, cuantos más cambios se hacen en una planificación, de forma improvisada y repentina, peor funciona y por lo tanto más cara sale. Así, por ejemplo, si yo firmo un contrato con un proveedor por cuatro años, obtendré mejores precios que si lo firmo por uno. Firmarlo por uno me dá más libertad de improvisar, pero es mas caro. Pero lo más caro de todo es firmarlo por cuatro y luego incumplirlo, pues seguramente tendré que pagar mucho dinero a ese proveedor, o verme envuelto en una serie de pleitos judiciales.

No es que sea tan raro: en este país estamos muy acostumbrados a que los grandes equipos echen a su entrenador antes de que finalice su contrato; de hecho lo raro es ver que un entrenador finaliza su contrato completo. Y además, es que la improvisación lo que acaba llevando es a contínuos cambios, con los efectos onerosos que ya hemos comentado en la Piedra número 2. No estoy muy seguro de cómo se financian los equipos de fútbol, pero desde luego si yo fuese accionista me parecería un despilfarro todo ese dinero malgastado en contínuos cambios e improvisaciones.

Contra ésto lo mejor es elaborar planes, dotarlos de medios, ejecutarlos y evaluarlos una vez finalizados; el resultado de la evaluación debe ser el punto de partida para la elaboración de los siguientes planes. Y cada uno de estos planes debe ser realmente un plan, es decir, un conjunto de acciones coordinadas para conseguir un fin determinado. Estas características que no llego a ver en algunos de los más recientes planes del gobierno actual, porque puedo ver el conjunto de acciones, pero no veo mucha coordinación entre ellas y desde luego no me queda claro cuales son los objetivos y si se han alcanzado al finalizar el plan. Salvo que el único objetivo sea ejecutar el gasto: entonces sí que habrían conseguido sus objetivos, pero no el ahorro, tal como comentábamos en la Piedra numero 1.

Piedra 4: La hemorragia legislativa

Acabaré con esta piedra que ya he comentado en alguna ocasión. Cada legislatura de cuatro años nos deja un legado de cientos de leyes nuevas, muchas de ellas sustituyendo a otras anteriores, supuestamente mejorandolas o adaptándolas. Se diría que a los Parlamentarios les pagan a destajo, a tanto la ley, como si eso fuese la forma que tienen de demostrar que se ganan el sueldo.

No tengo ni idea de cuantas leyes tiene el estado central que yo deba conocer para poderlas cumplir, pero tengo la sensación de que, aunque no hiciese ninguna otra cosa al cabo del día más que leer todas las leyes que aprueba el parlamento, no daría abasto. Y eso sin contar las leyes promulgadas por mi Comunidad Autónoma, mi Ayuntamiento, ¡e incluso por la Unión Europea! que me son de aplicación.

Porque como es obvio, a mayor profusión legislativa, mayor coste para todos: para los ciudadanos que deben conocerlas y cumplirlas, y para las Administraciones (especialmente las Administraciones de Justicia, que están desbordadas) velar por su cumplimiento. La justicia, que está en entredicho recientemente, y con argumentos de peso, para mi sin embargo no tiene la culpa, al menos no la culpa en lo que se refiere a su celeridad y eficacia, pues se ha acabado regulando hasta tal punto todos los aspectos de la vida de los ciudadanos, que es frecuentísimo pleitear y seguramente de forma plenamente legal, y no olvidemos que hay toda una “industria auxiliar” que rodea los juzgados que se beneficia, especialmente en tiempos de crisis, de toda esta hemorragia legislativa.

Fíjense, yo pagaría a gusto su sueldo a los parlamentarios si al final de cada legislatura hubiese la mitad de leyes que al principio de la misma, y cada una de ellas, de la mitad de extensión que las anteriores.

13 comentarios leave one →
  1. Andres Nin Pérez permalink
    Miércoles, 19 mayo, 2010 5:44 am

    No pides nada, maestro. Acabar con el “a salto de mata planning” y una estructura estable.

  2. David R. Jordan permalink
    Miércoles, 19 mayo, 2010 8:05 pm

    Clavas las piedras en el talón, donde más duele.
    Tu piedra nº 1 es una de las cosas que más llamó mi atención cuando entré en la función pública. Venía de la privada, tras un breve pero intenso paso como empresario, y fui a parar al servicio de gestión económica de mi Universidad. No podía creer el empeño que ponían algunos responsables de gasto por agotar a toda prisa a final de año los créditos presupuestarios que tenían disponibles. Con la amplitud de miras que va dando la experiencia pude comprobar que era “normal”, que así se funcionaba en la Administración. ¡Joder! que yo tuve que vender mi empresa porque nos habíamos gastado todo el presupuesto y, sin embargo, en la Administración el objetivo es precisamente ese: gastarse el presupuesto.
    Habría que hacer un cambio de cultura radical… la pega: el efecto sería a muy largo plazo. Pero obviamente cuanto antes se empiece en esta dirección mejor.
    En cuanto a la necesidad de planificación en la Administración, comparto plenamente tu postura. Pero es más, el Plan debería de ser totalmente creíble, sobre todo por quienes deben llevarlo a cabo. Veo que nuestro Gobierno, y seguramente cualquier Gobierno que estuviese en el Poder, aprueba medidas, que tendrán un objetivo. Pero como reza en el Plan Estratégico de mi Universidad, citando a Antoine de Saint-Exupéry, “un objetivo sin un plan es sólo un deseo”.
    Y en cuanto a los cambios organizativos, ¿tan difícil sería un Pacto de Estado (ahora que tan de moda están) para definir una estructura de la Administración General del Estado? Algo que dé estabilidad. Porque no olvidemos que, además de todos los gastos de carácter interno que mencionas, está también la bajada de productividad nacional que genera cada cambio. Y es que un cambio en la AGE afecta a todos sus usuarios (que somos todos). Un ejemplo: con la vuelta de las competencias de enseñanza universitaria al Ministerio de Educación se sufrió un estancamiento flagrante en los procedimientos que teníamos abiertos las Universidades. ¿Quién mide esa bajada de eficiencia?, ¿cuánto coste supone?
    Muy buen post Félix. Nos seguimos leyendo.
    Ah!, y gracias por el enlace 😉

  3. Miércoles, 19 mayo, 2010 9:12 pm

    Estoy totalmente de acuerdo contigo, Felix, es necesario un poco de cordura en el gasto de la administración. A mi, como a todos los que hemos trabajado en el sector privado, también me sorprendió (y me sigue sorprendiendo y pareciendo igualmente mal) la regla no escrita por la que el gestor que no agota el presupuesto es un mal gestor, y que hace que todos los gestores quieran agotar el presupuesto aunque sea comprando toneladas de material de oficina que tal vez duren varios años.

    También estoy de acuerdo en lo perniciosos que son los cambios continuos, no sólo por el coste de la adaptación sino por el tiempo perdido de miles de funcionarios que pasan meses sin tener claro su cometido o si su trabajo va a servir para algo. Sin ninguna duda es necesario tener mejores planificaciones, y sobre todo medir los resultados de esas planificaciones y no sólo la ejecución, como se hace en la mayor parte de los casos.

    Resumiendo, un magnífico artículo, que he disfrutado leyendo.

  4. Miércoles, 19 mayo, 2010 11:16 pm

    Gracias estimados comentaristas.

    No quisiera que el lector apresurado sacase la conclusión de que pienso que se malgasta el dinero de la Administración: en realidad, y principalmente en lo que respecta a los aspectos formales, el dinero se gasta muy bien y con todas las garantías.

    Pero la idea que promuevo es algo más profunda, y se refiere a los indicadores de gestión, los indicadores de eficacia y eficiencia, que me parece que no están todo lo presentes que debieran. Así que desde aquí animo a los gestores para que, cada vez que se gaste un euro en la Administración, se explique lo mejor que se pueda cómo se traduce ese euro en rendimientos efectivos, que pueden ser intermedios (sobre todo para las unidades horizontales y proveedoras de infraestructuras) o finales, en forma de servicios públicos efectivamente prestados.

    Esa forma de actuar requiere mucho valor, pues puede revelar ineficiencias en la gestión; pero también es la única que nos permitirá mejorar. Además es mejor forma de quitarnos el sambenito de que sólo somos coste, y podamos poner en valor aquello para lo que nos pagan.

    En el caso de los cambios continuos hay dos costes, uno directo y evaluable económicamente, y otro indirecto y mucho más difícil de evaluar que se traduce en desorientación, ineficiencia, y a la postre en desmotivación, pues se acaba teniendo la percepción, por el funcionario, de que el esfuerzo dedicado a la adaptación a los cambios es baldío, ya que antes de empezar a sacar los rendimientos de la nueva situación ha llegado un nuevo cambio.

    En general todos los cambios tienen motivos, mejores o peores; pero lo que falta es el análisis de coste/beneficio, es decir si el coste que tiene el nuevo cambio se va a ver compensado por los beneficios esperados en el horizonte temporal que se prevea para el cambio.

    Fíjense ustedes, si por ejemplo tras la Presidencia UE se producen las esperadas remodelaciones ministeriales, faltará año y medio como mucho para las próximas elecciones, en las cuales con seguridad habrá otra remodelación. ¿Compensará el coste que supongan estas remodelaciones, que van a durar 18 meses, con los ahorros y beneficios esperados en tan corto plazo?. Ese es el análisis que yo haría, y que por supuesto explicaría públicamente, si fuese gobernante.

  5. Jueves, 20 mayo, 2010 5:35 pm

    Una vez más se ponen los puntos sobre las íes en un artículo tuyo.

    Si me tuviera que quedar con una piedra, me quedaría con la primera. Es algo que parece del Pleistoceno, una de las muestras más evidentes de los problemas del funcionamiento interno de la Administración Pública y una cosa contra la cual es difícil luchar para los directivos públicos a título individual.

    En cualquier caso, las demás piedras también se las traen…

  6. Viernes, 21 mayo, 2010 5:50 pm

    Buenas reflexiones.

    Efectivamente, si se pudiese dar a los gestores una milésima parte del ahorro que produjesen sobre los presupuestos otro gallo cantaría.

    El punto de las reorganizaciones ministeriales me ha alegrado mucho verlo. Como bien apuntas, yo estoy absolutamente convencido de que lo barato, actualmente, es no tocar nada. Obviamente a medio y largo plazo sí que supondría un ahorro pero no en estos momentos.

    Ójala se pudiera llegar a un acuerdo parlamentario para que existiese una estructura estable y bien estudiada de la Administración del Estado. Y que sólo pudiese que ser reformada por mayoría absoluta. Ésto último sí que me parece difícil, que cada presidente renuncie a su potestad de hacer de su AGE un sayo (con nosotros dentro).

    • P.Rubio permalink
      Martes, 25 mayo, 2010 3:47 pm

      Estoy totalmente de acuerdo contigo en que la Administración del Estado debería tener una estructura estable. Fíjate, si adicionalmente a ella hubiera unos aplicativos comunes como el Portal de las AAPP, correo corporativo, ofimática, registros, nóminas, etc …, es seguro que se ahorraría una considerable cantidad de dinero, simplemente por economía de escala. Ya tenemos una estructura de comunicaciones estable y muy fiable que es la red SARA. Tenemos que ir en la línea de compartir los máximos recursos posibles, aunque esto que digo no siempre es fácil de conseguir porque para algunos eso significa una pérdida de poder que probablemente no todo el mundo esté dispuesto a aceptar.

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