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Innovación Mejora de la Administración

La gestión de la incertidumbre y el cambio en las AAPP

En los tres artículos anteriores hemos expresado un conjunto de propuestas estratégicas, agrupadas bajo los epígrafes de factorizaciónsimplificación y profesionalización.

Se trata como decíamos de propuestas de mejora, que deben conducir, tras su aplicación específica en cada caso, a la obtención de resultados de mejora de la eficiencia y eficacia de la Administración Pública mediante la utilización de las Tecnologías de la Información, y sobre todo a la mejora de los servicios públicos y del retorno que todas las Administraciones deben a la Sociedad.

En este artículo abordaremos algunas cuestiones de contexto que creemos importantes a la hora de aplicar las propuestas de los artículos anteriores.

Introducción y tesis

Está claro que el mundo está cambiando, y al mismo tiempo se está haciendo cada vez más complejo, por lo cual se hace cada vez más imprevisible. De mismo modo, las Administraciones están inmersas en esa complejidad, y han de lidiar con ella.

Al tiempo, las Administraciones Públicas están obligadas a desempeñar su papel de garantes del estado del bienestar para todos los ciudadanos. Por ello tienen unas especiales obligaciones que incluyen la generación de confianza a los ciudadanos y para ello mismo tienen que establecer planes y disponer medios para cubrir las contingencias y desastres que se puedan prever.

Pero también tienen que estar preparadas también para lo imprevisto. Y por ello tienen que convertirse en organizaciones más flexibles, mas adaptables, estar preparadas para moverse con agilidad ante los sucesos inesperados, aprovechando los sucesos favorables y evitando los desfavorables.

El estado burocrático se aproxima a su fin. Un nuevo estado post-burocrático, un estado en red, empieza a surgir.

Está claro que esto representa un gran cambio. Y que los cambios son difíciles, especialmente en las Administraciones. Para conseguirlo, hay que diseñar un plan apropiado, y aplicarlo.

Administraciones complejas en un mundo complejo

Es evidente que vivimos en un mundo complejo y que esa complejidad está aumentando continuamente. No es sólo que la población humana no para de aumentar, sino sobre todo que las interrelaciones entre las personas, entre las empresas, entre las instituciones y entre los pueblos se han hecho, no sólo mucho más frecuentes y variadas, sino mucho más rápidas, principalmente gracias a las TI.

Un resultado de este aumento de la complejidad es el aumento de la incertidumbre. La incertidumbre, como veremos después, no es fácil de abordar mediante análisis estadísticos ni mediante teorías económicas. Simplemente han sucedido, están sucediendo, y sucederán cosas inesperadas. Es necesario reconocerlo y trabajar sobre esa base.

En el caso de las Administraciones, sabemos que la gestión de lo público es sumamente compleja. Como decíamos en el primer artículo, cuando citábamos el artículo de Mario Waissbluth sobre Sistemas Complejos y Gestión Pública, el conjunto de interesados (stakeholders) afectados por la gestión pública es muy superior a los de cualquier empresa privada, lo cual hace la influencia e interrelaciones de las AAPP con todos ellos sea mucho más compleja.

La alta complejidad de las Administraciones implica que el grado de incertidumbre que les afecta es también muy alto. Pero por otro lado, las Administraciones desempeñan un importante un papel de soporte y garantía para toda la sociedad. Es por ello que la gestión de la incertidumbre en las Administraciones debe ser siempre una prioridad máxima.

La gestión de riesgos en las AAPP

La Administración Pública Española ha desarrollado una sólida y reconocida metodología de gestión de riesgos de los Sistemas de Información, MAGERIT, y basado en ella ha elaborado una útil herramienta gratuíta, PILAR, para la el cálculo y evaluación de estos riesgos en cada caso.

En esta posición de liderzago de la Administración Española en materia de gestión de riesgos, no podemos dejar de citar aquí el Esquema Nacional de Seguridad,producto derivado de las disposiciones de la Ley 11/2007, una excelente referencia que ya está empezando a ser aplicada.


Mapa mental del ENS (creado por @ToniMartinAvila)

Así que, resumiendo, es de especial importancia que las Administraciones dispongan de una buena y eficaz gestión de riesgos, dado su papel de garantes de la estructura social. No obstante, y siendo esta labor necesaria, no es bálsamo de fierabrás; por bien que se haga no cubrirá cualquier contingencia. Además, la gestión de riesgos en las Administraciones es normalmente más difícil (que por ejemplo en las empresas) dada su mayor complejidad.

Sucesos imprevistos: los Cisnes Negros

Vamos a explicarlo un poco. Para empezar, la teoría de la gestión del riesgo dice que es posible calcular el riesgo de un determinado suceso (normalmente se aplica a sucesos negativos) multiplicando la probabilidad de que ocurra por el daño causado: por su impacto. Pero, según señala Nassim Nicholas Taleb en su libro El Cisne Negro, es relativamente sencillo calcular el impacto de un cierto suceso, pero es mucho más difícil calcular su probabilidad, puesto que tendemos a estimar esta probabilidad en base a la historia de sucesos similares anteriores. Lo cual es muy difícil puesto que son sucesos normalmente raros y nada nos garantiza que esa tasa de repetición no cambie de un día para otro. De hecho, tendemos a autoconvencernos de que lo que hemos visto en el pasado es la norma que se reproducirá en el futuro; pero esto no nos lo garantiza nadie.

Pero, Taleb insiste, lo que debería preocuparnos no es lo que podemos prever que sucederá; lo verdaderamente importante es lo que no podemos prever: los cisnes negros. Los cisnes negros son los que cambian el mundo. Es más, hay cisnes negros buenos y malos, o sea sucesos extraordinarios e imprevisibles “dañinos” y otros “beneficiosos”. Un cisne negro dañino fué el 11-s. Uno beneficioso fué la invención de Internet.

Por lo tanto, lo que tenemos que hacer, según Taleb, es estar preparados para lo imprevisto, saber que pueden suceder cosas que no habíamos tenido en cuenta, y reaccionar rápidamente. En el caso de los sucesos negativos, para limitar sus consecuencias. En el caso de los positivos, para aprovecharse de ellas.

En otras palabras, necesitamos una Administración ágil y flexible, preparada para reaccionar ante los sucesos imprevistos.

La transformación del Estado

En nuestro último artículo hacíamos referencia a un documento de Toshio Obi sobre el papel del CIO, en el cual señala la evolución de las organizaciones burocráticas hacia las organizaciones post-burocráticas y del cual extraemos la siguiente figura:

Vemos que la tendencia de las organizaciones hoy día es pasar de un modelo tradicional burocrático y estructuralmente rígido hasta un modelo más dinámico y orientado a resultados. En esta transformación la introducción de las TI ha sido un elemento esencial.

Por otro lado, en el artículo antes citado de Mario Waissbluth hay un capítulo denominado “El ocaso del Estado weberiano y la emergencia del estado en red“. En pocas palabras, expresa la necesidad de cambiar desde una concepción de estado burocrático, jerárquico, especializado y estático, a un nuevo modelo de estado, dinámico, basado en una gestión de recursos que se van destinando a la necesidad o problema pertinente en cada momento, que fomenta las interrelaciones internas y externas como si de una red de ordenadores se tratase.

La necesidad de reforma de las administraciones públicas, y prioritariamente la modernización del sistema judicial, es, por cierto, una de las propuestas de Jordi Sevilla en su libro Para desbloquear España: “…es necesario incorporar criterios de evaluación de políticas públicas, con el objetivo de aumentar la eficacia y disminuir costes, acabar con las tendencias actuales al clientelismo político y al corporativismo, fijando objetivos, carrera profesional y evaluación del desempeño de los empleados públicos, e impulsando las agencias como mecanismo de gestión pública sometido a un contrato-programa y rendición de cuentas.

La gestión del cambio en las AAPP

El aumento de la complejidad del mundo y de las Administraciones, la necesidad de estar preparado para los posibles riesgos que puedan surgir, y al mismo tiempo la transformación del estado necesaria para flexibilizar su funcionamiento y adaptarse a un mundo continuamente cambiante representan un gran desafío para las AAPP. Para poder llevarlo a cabo, nada mejor que recordar el modelo de 8 pasos para el cambio de Kotter que nos aportó Jose Luis San Martin en el comentario al artículo sobre El papel de las Tecnologías de la Información en la Administración Pública:

  1. Crear urgencia de cambio
  2. Formar una poderosa coalición
  3. Crear una visión para el cambio
  4. Comunicar la visión
  5. Eliminar obstáculos
  6. Crear ganancias a corto plazo
  7. Consolidar el cambio
  8. Anclar los cambios en la cultura corporativa

Las Administraciones tenemos fama de ser especialmente resistentes al cambio. Pero podemos cambiar. No sólo eso: tenemos que cambiar, necesariamente, para desempeñar el papel que nos corresponde en el complejo y cambiante mundo actual.

El paso número 1, para mí, ya lo estamos dando. Demos a continuación los 7 siguientes.

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Funcionario Mejora de la Administración Tecnologías de la Información

Las posibilidades del Teletrabajo en las AAPP

Una de las posibilidades que ofrece la tecnología para mejorar la productividad de los empleados, reducir costes, y al mismo tiempo ayudar a conseguir lo que algunos llaman “La mejora del retorno en la vida” es el Teletrabajo. De los muchos estudios recientes al uso, el más serio que he encontrado se denomina Telework in the European Union, y en él se reflejan interesantes informaciones:

  • El teletrabajo es un fenómeno en constante crecimiento, habiéndose incrementado desde un 5% en 2000 hasta un 7% en 2005 el número de empleados que teletrabajan un mínimo de un 25% de su tiempo.
  • En el caso de España el incremento fué mayor, desde menos de un 2% en 2000 hasta un 7% en 2005
  • España está a un nivel similar a la media europea en la implantación del teletrabajo.
  • La implantación del teletrabajo en las Administraciones Públicas a nivel europeo también se sitúa en la media (el famoso 7% de teletrabajo parcial)

No cabe duda de que, en principio, muchas tareas que realizan las Administraciones Públicas parecen especialmente apropiadas para ser realizadas en modo teletrabajo, ya que se trata de operaciones completamente informatizables, cuya realización es medible y tasable, y que, dadas unas instrucciones y normas claras, su realización se puede llevar a cabo con un alto grado de autonomía por el empleado público. En los dos últimos destinos que he desempeñado como funcionario se desarrollaban tareas cuya realización se adapta perfectamente a un modelo de teletrabajo: la gestión y evaluación de expedientes de subvenciones del Plan Avanza, y los procedimientos de examen de Patentes y Marcas, son buenos ejemplos de ello.

Si esto es así, ¿porqué aún no se está aplicando de forma generalizada el Teletrabajo en las Administraciones Públicas?

Nos recordaba hace poco Andrés Nin que fué Jordi Sevilla el principal impulsor del teletrabajo en la Administración General del Estado, en primer lugar mediante la publicación de la ORDEN APU/1981/2006, de 21 de junio, por la que se promueve la implantación de programas piloto de teletrabajo en los departamentos ministeriales, en la que se realiza la definición de teletrabajo siguiente:

A los efectos de esta Orden, se entenderá por teletrabajo toda modalidad de prestación de servicios de carácter no presencial en virtud de la cual un empleado de la Administración General del Estado puede desarrollar parte de su jornada laboral mediante el uso de medios telemáticos desde su propio domicilio, siempre que las necesidades del servicio lo permitan y en el marco de la política de conciliación de la vida personal y familiar y laboral de los empleados públicos.”

A raíz de esa orden, en septiembre de 2006, se publica el MANUAL PARA LA IMPLANTACIÓN DE PROGRAMAS PILOTO DE TELETRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

La Ley 11/2007 incluyó una disposición por la cual El MAP, en colaboración con los MEH, MITYC y MTAS, debían regular antes del 1 de marzo de 2008 las condiciones del teletrabajo en la Administración General del Estado,pero desgraciadamente, esta regulación todavía no se ha producido en España.

Es conocido que el teletrabajo puede ofrecer numerosas ventajas, tanto para la empresa como para el trabajador, e incluso beneficios para la sociedad en general:

  • Ahorros para las empresas de costes de edificios e infraestructuras.
  • Mejora de la productividad de los empleados gracias a la introducción de un modo de trabajo por objetivos, alejado del mero presencialismo.
  • Mejora de la disponibilidad de los trabajadores para trabajar (tormentas de nieve que impiden ir al trabajo, huelgas de transportes, etc.)
  • Mejora de la calidad de vida de los trabajadores (ahorro de tiempo y costes de desplazamiento) lo que genera mayor productividad y satisfacción con la empresa.
  • Beneficio social: Sostenibilidad a través de la utilización de tecnología para reducir las emisiones de CO2. Aprovechamiento de infraestructurass, carreteras, etc. Reducción de los atascos.

En la wikipedia (http://es.wikipedia.org/wiki/Teletrabajo) se señalan otras ventajas y desventajas del teletrabajo.

Efectivamente, en USA han tomado la delantera, no sólo con la firma por Obama el 9 de diciembre de 2010 del “The Telework Enhancement Act of 2010” (Public Law No: 111–292), sino con el lanzamiento sendas experiencias de teletrabajo en cuatro agencias federales, recogidas en el informe Implementing Telework: Lessons Learned from Four Federal Agencies. Las principales recomendaciones de este informe son:

Establecimiento de planes y políticas

  • Recomendación uno: Los organismos deben desarrollar  un Plan integral de teletrabajo para su organización antes de julio de 2011.

  • Recomendación dos: Los organismos deben desarrollar políticas de teletrabajo claras y por escrito y acuerdos de teletrabajo.

  • Recomendación tres: La formación para empleados y directivos debe recibir prioridad en la aplicación de la nueva ley.

Administrar en un entorno de teletrabajo

  • Recomendación cuatro: Los organismos deben desarrollar medidas eficaces para asegurar el rendimiento [de los teletrabajadores].

  • Recomendación cinco: los gestores deben basar evaluaciones individuales basadas en rendimiento, no en presencia.

  • Recomendación seis: los organismos deben poner mayor atención en la “gestión por resultados“, y los gestores tendrán que administrar de forma proactiva.

  • Recomendación siete: Los gestores deben supervisar  el rendimiento de los empleados basado en resultados medibles.

  • Recomendación ocho: Los gestores deben adoptar un estilo de gestión más proactiva e “incluyente”.

Proporcionar tecnología para teletrabajadores

  • Recomendación nueve: Los organismos deberían incluir el coste de las tecnologías para teletrabajo en los presupuestos, pero deben permitir a los empleados utilizar sus propios equipos cuando sea práctico.

  • Recomendación diez: los organismos deben concentrarse en las cuestiones de seguridad cuando apliquen las nuevas políticas de teletrabajo.

¿Es posible el teletrabajo en la Administración Española, aunque no se disponga de una ley reguladora como en el caso de USA?. Por supuesto. Aunque no necesariamente vaya a ser fácil, y al menos al principio no podrá ser desarrollado de forma generalizada.

El principal escollo será sin duda el cambio de la concepción de una gestión de los trabajadores orientada a la presencia (física) a una gestión basada en resultados, con independencia de la presencia física (o virtual). Hace poco, en un programa de la tele, el Follonero criticaba la costumbre de tomar café de los funcionarios. Si el resultado de su trabajo se midiese con independencia de donde o cuando se toma un café el funcionario, tal crítica no tendría ningún sentido.

Así pues el teletrabajo se podrá implementar en primer lugar en los tipos de trabajos o funciones que:

  • Tengan bien definidas sus actividades
  • Las operaciones a realizar puedan ser realizadas todas “electrónicamente”
  • Se pueda cuantificar la ejecución de su trabajo según métricas de resultados que sean principalmente de carácter objetivo, no ligadas al tiempo empleado en realizarlas.

Está claro que el alejamiento físico del teletrabajador implica mayor independencia y también tiene riesgos. No todo va a salir bien, ni va a ser igualmente adecuado para unas personas como para otras.

Por eso es buena idea comenzar proyectos piloto de teletrabajo, que vayan abordando poco a poco las posibilidades y que vayan ampliándose a medida que se comprueben los resultados positivos y se vayan resolviendo los problemas que se planteen.

Para terminar, os ofrezco un pequeño análisis DAFO sobre las posibilidades del teletrabajo en las AAPP:

Teletrabajo en las AAPP

Fortalezas Oportunidades
  • La materia prima de las AAPP es, con mucha frecuencia, la información
  • Generalmente, las funciones están bien definidas
  • Existen numerosas tareas administrativas medibles y tasables
  • Muchas unidades administrativas tienen un nivel de implantación tecnológica suficientemente avanzado para permitir la implantación del teletrabajo
  • Aumento de la productividad, la eficiencia y el rendimiento
  • Reducción de costes
  • Mejora del retorno personal de los empleados públicos
  • Ejemplificación de las posibilidades del teletrabajo y de la forma de aprovecharlas para el resto de organizaciones y empresas españolas
Debilidades Amenazas
  • Gestión del trabajo orientado a presencia, no a resultados
  • Temor a perder el control de los empleados si no acuden a la oficina
  • Coste de infraestructuras y dispersión de centros de cálculo de las AAPP
  • Dificultad de mejora de productividad de los trabajadores si no se orienta a resultados
  • No todos los empleados pueden aprovechar por igual las ventajas del teletrabajo.
  • Presión hacia la externalización de servicios, con la justificación de que un servicio externalizado es más productivo
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Administración Electrónica Servicio Público

La OAMI: una Agencia Pública del siglo XXI

“Debemos recordar que, hoy, lo público, es útil. Y además, puede funcionar bien, como es el caso de la OAMI. Más aún: pudo no haber funcionado bien, ya que había fuertes intereses en contra. Al final, la mejora de lo público se apoya en la voluntad de las personas que lo impulsan.”

Con estas palabras abría ayer Jordi Sevilla la presentación del trabajo de Jane Fountain, Raquel Galindo-Dorado, y Jeffrey Rothschild, titulado Oficina de Armonización del Mercado Interior: La creación de un organismo público para el siglo XXI en un acto organizado por PWC.

La profesora Fountain explicó el caso de la OAMI (La Oficina Europea de Marcas, con sede en Alicante. Ver artículo en éste mismo BLOG) basándose en el modelo de análisis estratégico que busca el alineamiento entre tres factores:

  • La misión
  • La capacidad interna
  • Los apoyos externos

Las claves que señaló la profesora para alcanzar el éxito operativo en la OAMI son:

  • Foco en el núcleo del negocio (“core business“) y en el cliente/usuario
  • Gestión transparente que permita la rendición de cuentas (“accountability”)
  • Gestión de la calidad: análisis de procesos y medición de prestaciones
  • Incorporación de personal con elevado nivel profesional
  • Entorno de trabajo agradable, flexible, con incorporación del teletrabajo
  • Formación intensiva, con un foco especial en la gestión.
  • Autonomía de la Agencia.
  • Tecnología digital.

Algunas de estas cosas ya las sabíamos, pero está bien que nos las recuerden: es importante que sepamos bien cual es nuestro objetivo, que es fundamentalmente satisfacer a nuestro cliente, que en el caso de la OAMI son los solicitantes de marcas europeas, y también los agentes intermediarios, y centrarnos en él. Otro de los focos importantes es cuidar a los empleados: seleccionar personal lo más cualificado posible, mantenerlo continuamente formado, y facilitar su entorno laboral, flexibilizándolo, lo cual aumenta su productividad. Sé que ésto suena bastante raro en las Administraciones, donde tradicionalmente la rigidez se antepone a la flexibilidad. Pero hay que reconocer que es bastante difícil conseguir una mejora de la productividad mientras que el rendimiento del personal en las administraciones se siga midiendo, por poner, en horas de fichaje, en lugar de por el número de expedientes resueltos.

También es cierto que esa gestión por objetivos es más fácil en el caso de una Agencia, que al tenerlos mejor definidos, y disfrutar de mayor autonomía permite una organización y gestión más eficaz. Esto ilustra las razones por las que siempre hemos promovido en éste blog la creación de una Agencia para la provisión de los Servicios Públicos Electrónicos, que permitiría, manteniendo el carácter de órgano público, y por tanto las garantías necesarias, optimizar, ofrecer mejores servicios, y al tiempo conseguir mayores ahorros que con los atomizados servicios TIC actuales en las Administraciones.

Por otra parte, la OAMI no ha alcanzado este éxito sin oposición: por un lado, la oposición de las oficinas nacionales de marcas, que han visto amenazado su papel y función, sobre todo tras observar que el buen funcionamiento de la OAMI, que ha ido reduciendo progresivamente plazos y precios, se ha comido una parte del pastel del que disfrutaban anteriormente las agencias nacionales. Por otro, los propios agentes de marcas, que tradicionalmente ocupan un lugar de intermediación entre el solicitante y la administración, han visto también amenazado su papel ante la simplificación de los trámites y la gestión electrónica de los mismos.

Ante estos hechos, la postura inteligente, tanto para los agentes como para las agencias nacionales, es subirse al carro del éxito de la OAMI, asegurando la interoperabilidad técnica y semántica de sus sistemas, adoptando hasta donde puedan  su modelo de funcionamiento, y cooperando en los proyectos que actualmente lidera la OAMI para el fomento de la protección de la propiedad industrial (como el Fondo de Cooperación, o sus acciones específicas dedicadas a las PYME), convirtiendo de hecho a su potencial enemigo en un aliado.

Para terminar, me quedo con un modelo operativo, de elaboración propia, a partir de las conclusiones que la profesora expuso en la conferencia de ayer: