Las tres capas

Shrek: Los ogros son como las cebollas
Asno: ¿Apestan?
Shrek: Si. ¡No!.
Asno: Ah, te hacen llorar.
Shrek: Nooooo.
Asno: Ah, si las dejas al sol se ponen marrones y les salen pelos blancos.
Shrek: Nooooo. Capas. Las cebollas tienen capas. Los ogros tenemos capas. ¿Lo coges?

Siguiendo el paradigma de el día de la marmota, una vez mas vuelve a la Blogosfera el debate sobre el funcionario, el directivo y la estructura de la Administración. Rafael Chamorro (Una Administración profesionalizada), Oscar Cortés (Ética, valores y gestión pública) y Carlos Guadián (Sacando el máximo provecho de la Administración), han vuelto a retomar el viejo dilema funcionario – político.

Así que yo también retomaré y expondré aquí mi vieja teoría de las tres capas de la administración, un poco perfeccionada y mejorada, con algunas consideraciones que nos pueden, quizás, aportar algo de luz en éste debate.

Mi teoría inicial expresaba que en la Administración existen tres capas, que corresponderían respectivamente, de arriba a abajo, al Político, el Directivo y el Funcionario. En realidad en esta teoría se mezclan churras con merinas, ya que el directivo es una función, mientras que el político y el funcionario es una tipología que está determinada con el modo de acceso al puesto de trabajo, no necesariamente con la función que realiza. Así que según esta teoría, la solución al dilema de la función directiva es irresoluble.

En realidad, deberíamos decir que, si hablamos de capas funcionales, las tres capas serían la capa Ejecutiva, la capa Directiva y la capa Operativa. A su vez, existen tres tipos de trabajadores en la administración, que, ahora sí, y dependiendo del modo de acceso a su puesto de trabajo, serán Políticos (acceso indirecto por el procedimiento de representación democrática), Funcionarios (acceso por los procedimientos de selección de personal, oposición o concurso-oposición) y los Contratados.

Permítaseme aquí un pequeño paréntesis: aunque en teoría esta última figura del contratado no debería existir, pues los contratos laborales ya hace tiempo que no se realizan, queda sin embargo un cierto remanente de contratados laborales desde la época en que sí se hacían, y que a pesar de los reiterados intentos de funcionarización no se han logrado integrar completamente en el colectivo de funcionarios.  Pero me permito incluir aquí también el personal que,  a través de contratos de servicios, u otros modos de delegación o encomienda de funciones, pero pagado al fin y al cabo por la Administración, colabora en la prestación de servicios públicos.

De modo que, en mi teoría, la cuestión está en la correspondencia que se realice, en cada caso concreto, entre las funciones y las personas encargadas de desempeñarlas en cada caso, momento y lugar.

Este modelo es una simplificación, pues la regulación completa está ampliamente cubierta por diversas leyes, como la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la LEY 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, el Estatuto Básico del Empleado Público, sin olvidar por supuesto la propia Constitución Española.

De lo que se trata, pues, y sobre lo que va el debate de la «Administración profesional» es cómo se debe realizar la Función Directiva en la Administración, y simplificando, si la debe realizar el Funcionario o el Político.

Para poder responder adecuadamente a esta pregunta, debemos responder antes a dos preguntas esenciales:

1. ¿Qué es lo que queremos conseguir?
2. ¿Cuándo y Dónde?

En relación a qué es lo que queremos conseguir, dependerá de si lo prioritario para nosotros son las cuestiones relativas a la eficacia y eficiencia, esos términos definitorios de la actuación administrativa, entonces probablemente lo ideal es que la función directiva la ocupen profesionales administrativos que conocen bien, por formación y por experiencia, el trabajo a realizar y los mecanismos a utilizar.

Ahora bien,  si lo que queremos es primariamente cuestiones de mayor contenido político relacionadas, por ejemplo, con el aseguramiento de las garantías sociales de igualdad y de solidaridad, la transformación social, la promoción y desarrollo de el tejido empresarial, etc., entonces quizás tenga más sentido la introducción de cargos políticos para la realización de la función directiva.

A nadie se le escapa que, en un contexto de «ajuste» como el actual, parece que la situación aconseja acudir primariamente a la primera opción. Es decir, la respuesta a la segunda pregunta, el CUANDO, puede cualificar adecuadamente las opciones para decidir. Ahora bien, no deberíamos caer en la tentación de adecuar las leyes al contexto económico más o menos coyuntural, las leyes deben aportar un marco de referencia estable, aunque por supuesto lo suficientemente flexible para que se puedan utilizar de forma eficaz tanto en tiempos de vacas gordas como de vacas flacas.

E igualmente, es probable que el DONDE acabe siendo determinante de la ocupación de las funciones directivas, pues no es lo mismo una administración grande, como la AGE donde el funcionamiento está ampliamente consolidado y por tanto menos sujeto a discrecionalidad por la capa política, que un pequeño ayuntamiento, donde necesariamente el alcalde tiene en su mano prácticamente las decisiones sobre todos los recursos del mismo.

Así que, desgraciadamente, no hay una respuesta única y final.

Como decía Bob Dylan:

The answer, my friend, is blowing in the wind…