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Administración Electrónica

Una historia legislativa de la Administración Electrónica

En estos días estamos impartiendo, @yocuchi y yo, unas jornadas formativas sobre Administración Electrónica en la OEPM. El foco es dar un repaso a los aspectos normativos y a la tecnología aplicable en el momento actual a los proyectos de Administración Electrónica, con especial hincapié en los asuntos relacionados con la firma electrónica.

La primera jornada, impartida el lunes pasado, se dedicó a exponer la evolución histórica de las leyes y normas relacionadas con la Administración Electrónica. Esta es la presentación utilizada:

Obviamente se trata sólo de un breve extracto personal. Es imposible abarcar todo en detalle, además no serviría al propósito que se persigue, que es da una visión general de la evolución y un conjunto de referencias útiles.

Hablando de esa evolución legislativa, si me gustaría  señalar una impresión que he obtenido, consistente en que, hasta la aprobación de la Ley 11/2007, las normas existentes consideran la tecnología como un aspecto básicamente instrumental, es decir, como un medio para la realización de actuaciones y trámites administrativos de todo tipo, aunque de otra manera.

Pero a partir de 2007, con la publicación de la LAECSP, así como otra serie de normas aprobadas en ese año (Ley de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, Ley de Contratos del Sector Público…) la tecnología, en el marco legislativo, adquiere cada vez un carácter transformador tanto de las relaciones con los ciudadanos como de la propia sociedad, impulsada por las AAPP.

Ello no obstante, se tiene una marcada tendencia en las leyes y normas aprobadas (incluso en algunas tan recientes como el RD  1671/2009, de desarrollo de la Ley 11/2007) a arrastrar en exceso el concepto de trámite y servicio tradicional e intentar adaptarlo como una mera traslación literal al mundo virtual. Ello no siempre es posible o deseable, y en ocasiones supone un lastre para la verdadera aplicación eficaz de las TIC a las Administraciones Públicas.

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Marchamos: la revista de la OEPM

image003 La OEPM acaba de publicar el número 34 de la revista Marchamos, con varios interesantes artículos sobre las actividades de la Administración Electrónica en la OEPM. Esta revista se viene publicando trimestralmente desde hace diez años, tanto en formato papel como en formato digital y todos sus números están disponibles en la Web de la OEPM.

La última revista publicada incluye algunos artículos interesantes como un resumen del Plan Estratégico de la OEPM 2008-2009, también publicado en la WEB de la OEPM, aunque nos vamos a centrar en los contenidos específicamente tecnológicos, y en primer lugar en el Plan de Actuación para la adecuación a la Ley 11/2007 de la OEPM, que está basado en ejecutar dos tipos de acciones:

  • Las que deben permitir el ejercicio de los derechos electrónicos a los ciudadanos, que deben estar en servicio antes de final de año.
  • Las que suponen el desarrollo de la administración electrónica en la OEPM de acuerdo a los principios de la Ley 11/2007 que no tiene fecha límite, ya que son prescripciones legales que deben regir la creación de elementos clave de la administración electrónica.

Los 21 procedimientos de la OEPM están registrados en el SIA (Sistema de Información Administrativa del 060), pero no os recomiendo que los busquéis allí. Tiene un pequeño buscador, que no devuelve nada si ponemos OEPM, y la OEPM se engloba en los más de 300 procedimientos del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio , sin posibilidad de obtener sólo los procedimientos de la OEPM.

Un inciso: Ya hemos criticado anteriormente el error que se comete con frecuencia de incorporar funcionalmente en los Ministerios los Organismos dependientes, sin solución de continuidad, error que se cometió también en la Red SARA, y que supone que cualquier remodelación Ministerial, de las cuales hay varias en cada legislatura, implique cambiar toda la estructura de la información, cuando no de las redes de comunicaciones y hasta del direccionamiento IP. Esperemos  que ahora que la gente del extinto MAP, que ha sufrido en sus propias carnes la disgregación ministerial, vea con más claridad que la estructuración de las redes servicios y sistemas de información debe ser más flexible y menos jerárquica para que sea operativa.

En definitiva, y volviendo al tema, el Plan de adecuación de la OEPM ha adoptado una inteligente aproximación al problema de la eficacia en la implantación de la ley 11/2007, consistente en priorizar los procedimientos de mayor impacto, de forma que con la adaptación de los cinco mayores procedimientos, por número de expedientes tramitados, se da cuenta del 90% de las solicitudes presentadas, y los diez primeros lo hacen del 99% de las solicitudes.

No hubiera sido malo que el mandato legislativo del calendario de adaptación de procedimientos de la ley 11/2007 hubiese aprovechado ese enfoque, es decir, que en lugar de fijar taxativamente una fecha para la adaptación total en la AGE, lo hubiese hecho porcentualmente, por ejemplo, los procedimientos que supongan el 80% de los trámites, en un año, y el resto en tres, o algo así. La eficacia administrativa y la calidad de los servicios se lo hubiesen agradecido.

El segundo interesante artículo en el ámbito de la AE que publica Marchamos es el dedicado al Proyecto ALFA. Mientras que el mandato de la Ley 11/2007 está orientado al Front-Office, es obvio que esto sólo tiene sentido si está apoyado en un buen Back-Office: ahí es donde se dirige Alfa.

Alfa por tanto resuelve la automatización de todos los procesos relacionados con la gestión de Patentes e Invenciones, empezando por la entrada en la incorporación de las solicitudes al sistema y la gestión de todo el ciclo de vida de los expedientes, que incluye el reparto a los diferentes examinadores, el control de plazos, e integración con sistemas externos como el correo electrónico.

El diseño de Alfa se ha realizado en base a una arquitectura SOA (Arquitectura Orientada a Servicios), lo que permite por un lado una modularidad que facilita su evolución y mantenimiento y por otro su integración con otros sistemas de la OEPM como el BOPI.

Como bonus añadido, Alfa nos va a permitir deshacernos de algunos sistemas heredados que suponen un importante lastre tecnológico que dificulta la modernización de la OEPM al paso que suponen una espada de Damocles debido a la dificultad de su mantenimiento.

PD: Como curiosidad, al final de la revista, podeis ver la patente del primer ratón de ordenador, inventado en 1968. Tenía esta pinta:

Primer raton de ordenador

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Documento Electrónico versus Documento en Papel

libro-electronicoEn plena era de transición hacia el mundo digital, con demasiada frecuencia se realizan suposiciones y simplificaciones acerca de la naturaleza de los documentos digitales, su creación, uso y manejo, su archivo, la conexión con los documentos físicos y los planes y proyectos de transición de uno a otro.

Lo inteligente en estos casos es no dar nada por supuesto y preguntarse acerca de las cuestiones relevantes en esa transición; por simples que parezcan encierran importantes consideraciones que permiten que esa transición sea eficaz y fructífera y no una mera “digitalizacion” con aspecto de modernidad pero sin resolver problemas reales.

Así lo ha hecho Iñaki en ¿Para qué necesita el BOE un código de verificación electrónica?.

En el interesante debate que sigue se plantean cuestiones vitales, aplicables en realidad a la totalidad de los procesos de “transición a los documentos digitales”. Así por ejemplo Adolfo dice:

Si reflexionamos en detalle en estos aspectos veremos el acierto del legislador cuando redactó el articulo 30.5 de la ley 11/2007.

El legislador da a una “copia en papel” la consideración de auténtica únicamente cuando es “fácil” acceder al documento original, en su sede oficial, y debidamente firmada electrónicamente.

Es decir se reconoce implícitamente que el papel siempre puede ser falso y que lo único que le da validez es el acceso al original firmado electrónicamente.

Y yo me atrevo a añadir: supongamos que en un jucio, una de las partes presenta documentación impresa del BOE digital que avala su tesis, y la parte contraria afirma que tal documento es falso. ¿Qué debe hacer el juez?. Pedir el cotejo del documento. Para ello se debe acceder a la sede del BOE, buscar el documento (a través del CVE), descargarlo y validar la firma electrónica correspondiente. Esto podría ser realizado directamente por el juez, pero más probablemente se lo encargará a un profesional cualificado que tenga la preparación necesaria para hacer estas operaciones con garantías.

Así por lo tanto, cuando el original de un documento es digital, han de adoptarse medidas específicas, y preparar profesionales cualificados, para que se pueda verificar de forma sencilla y eficaz la autenticidad de las copias de los documentos.

Porque las copias, sean en formato digital o en papel, seguirán siendo necesarias. La digitalización no elimina el papel. Ni siquiera en los procesos de digitalización de los documentos cuyo original en papel, y en los que, bajo ciertas condiciones, se pueden destruir los originales en papel. Hay una cuestión subyacente que es de vital importancia analizar y resolver en los procesos de digitalización de documentos, que es la usabilidad del documento electrónico.

La usabilidad tiene un impacto en el rendimiento de las personas que tienen que utilizar los documentos. Los documentos en papel conservan y conservarán todavía mucho tiempo ventajas, en términos de usabilidad, sobre los documentos electrónicos, lo cual hace necesario plantear la coexistencia de ambos en un largo plazo. Algunas ventajas pueden ser:

  • Manejabilidad. Una hoja de papel pesa menos que un PC por muy portátil que sea. También es todavia mucho más fácil manejar un conjunto de hojas, documento o libro, en papel, frente a una pantalla. Los ojos sufren menos.
  • Precio: El coste y el peligro asociado de pérdida robo o extravío hace que el papel sea una opción ventajosa frente al PC, sobre todo en entornos de movilidad.
  • Búsqueda y recuperación. Puede parecer que los documentos electrónicos tienen ventaja en este terreno, pero depende de la implantación tecnológica concreta y del uso que se haga. Así, cuando los documentos electrónicos se archivan en sistemas de archivo tradicionales sin las debidas herramientas de apoyo se multiplica el tiempo de acceso frente al papel tradicional. En esas condiciones, el papel tiene clara ventaja, hasta el punto de que resulta más eficaz imprimir y hacer las búsquedas visualmente.

Ya sabemos que los documentos electrónicos tienen otras ventajas. No está de más ponerlas en valor. Precisamente en este blog ya escribimos hace tiempo sobre las posibilidades que el mundo digital puede aportar al BOE en la era del WEB 2.0.  No está de mas recordar que el “BOE sin imprenta” es todavía un primer paso y que hay mucho camino por recorrer.

Además de los factores indicados hay algunos adicionales a tener en cuenta cuando se diseñan proyectos de transiciónque implican cambios de documentos en papel a documentos digitales. Por supuesto hay que contar con las garantías legales adecuadas, de las que la ley 11/2007 suministra un apoyo importante, pero también han de contemplarse otras normativas como por ejemplo las relativas a la digitalización de facturas electrónicas de la Agencia Tributaria, a través de los procedimientos de digitalización certificada.

Y por último pero no menos importante hay que contar con el usuario durante todo el proceso: Al principio para definirlo y para que se sienta implicado, durante la transición para que se lleve a cabo de forma eficaz y después para ir resolviendo los problemas que puedan ir surgiendo. Con frecuencia hay que vencer una innata resistencia al cambio, que tradicionalmente es mayor en las Administraciones Públicas.

En resúmen: aunque el documento electrónico tiene ventajas frente al documento en papel, éste último conserva otras, lo que hará que en la mayoría de los casos deban convivir ambos en buena armonía. Por ello es preciso, en todos los proyectos que involucren documentos electrónicos, prever esta convivencia, ver en que casos es mejor uno u otro, tener en cuenta la validez legal donde sea necesaria, y contar con la colaboración de los usuarios durante todo el proceso.

Lecturas recomendadas: de interés para los amantes del arte, me he enterado a través de Montaña Merchán que el Museo del Prado ya se puede visitar desde casa, un excelente ejemplo de lo que las tecnologías de digitalización pueden hacer para difundir la cultura que es patrimonio de todos.

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La utilidad de los 8.000 millones para los Ayuntamientos

ladrillo1En los comentarios al interesante post de Rosa Cobos “La crisis y la ley 11/2007“, decía yo que probablemente parte de los 8.000 millones que acaba de destinar el gobierno a financiar obras en los ayuntamientos serán detraidos de otras inversiones de mayor carácter tecnológico, concretamente de las necesarias para poner en marcha la Ley 11/2007. Dicho esto, y tras una lectura detenida del Real Decreto Ley por el que se aprueba el denominado Fondo Estatal de Inversión Local, me han llamado la atención algunas cuestiones peculiares:

  • Aunque en ningún punto del Decreto Ley se cita la palabra subvención, para mí es obvio que se trata de subvenciones. Según la Ley General de Subvenciones son subvenciones las entregas dinerarias para la consecución de un determinado proyecto de interés público, incluso entre administraciones, excepto para la financiación global de la actividad de cada ayuntamiento, que obviamente no es el caso, pues se trata de proyectos no cubiertos ya en el presupuesto de la entidad para 2009.
  • Al no aplicarse la Ley, quedan en suspenso muchas cuestiones. Por ejemplo, ¿qué pasa si no hay dinero para todas las solicitudes?. Aparentemente, se dará dinero hasta que se acabe. Al no existir proceso alguno de valoración, el criterio será “el que vaya atrás que arree“, o sea, dar el dinero según lo vayan pidiendo hasta que se agote. Este procedimiento es justamente el contrario al exigido por la LGS en la definición del los procesos selectivos por “concurrencia competitiva”
  • De igual modo, no se sabe muy bien si una determinada solicitud cumple o no los requisitos ni tamopoco se prevén mecanismos de subsanación o alegación. La aprobación o no de una solicitud queda en mano de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, sin criterio objetivo alguno y de forma totalmente opaca, que deja mano libre para aplicar cualquier discreccionalidad que se les antoje.

Dicho esto, permanece la cuestión de fondo, que es la siguiente: tenemos una crisis económica que se ha producido, principalmente, por un desequilibrio entre las necesidaes reales de crecimiento inmobiliario y la presión especulativa en éste sector. En otras palabras, por destinar el dinero al sitio donde no era necesario ni producía beneficios a largo plazo. Entonces el gobierno, en lugar de replantearse si el dinero está mejor destinado al ladrillo o a sectores potenciadores de futuro como pueden ser la I+D y la tecnología, va y abunda más aún en la financiación de unas obras que, ni estaban previstas, ni se pueden diseñar bien y con tiempo suficiente, lo cual hará que el destino final de ese dinero sea de dudosa utilidad pública.

Aunque quizás, como se dice en las tertulias, se trata únicamente de que esos albañiles que estarían cobrando el paro, se dediquen en su lugar a hacer algo útil.  Un parche más. Pan para hoy y hambre para mañana.

Por cierto, justamente hoy se abre en el MAP la aplicación Metrópolis 1.0 para la tramitación de las solicitudes.  Se requiere un certificado digital reconocido por cualquiera de las entidades oficiales de certificación nacionales, o del DNI electrónico, para poder acceder a la misma.

Aunque he intentado entrar, después de instalar varios componentes y aceptar varios avisos de seguridad “confiando en un editor desconocido” finalmente no lo he conseguido. Me da éste error:

error-metropolis

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El plan de desarrollo de la LAECSP: una oportunidad perdida

060Varios blog, entre ellos Sociedad en Red y Administración y TIC se hacen eco de la publicación por el MAP del Plan de desarrollo de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP). Se trata de un plan muy enfocado a la consecución de uno de los mandatos expresos de la ley, el cumplimiento del artículo 6, esto es, el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, con la fecha límite del 31 de diciembre de 2009 para poder ejercer este derecho en todos los procedimientos gestionados por la AGE, y con el resto de las Administraciones “siempre que lo permitan las disponibilidades presupuestarias”.

La mayoría del Plan de Actuación está centrado en el análisis de los procedimientos existentes, cuáles están “telematizados” ya y cuáles no, agrupados por Ministerios. Hace un análisis de impacto de los 2.413 procedimientos administrativos a adaptar, destacando 155 procedimientos que concentran un 75% del volumen total de tramitación en la AGE. 48 de ellos estarían ya adaptados para su tramitación telemática. En el calendario de adaptación se abordarían en 2008 los 107 procedimientos de alto impacto todavía no adaptados, y el resto en 2009.

Hacia el final del documento se exponen una serie de medidas horizontales, entre las que hay algunas muy interesantes: Además de las consabidas SARA y @FIRMA se habla del desarrollo de Solución de archivo electrónico, plataformas de apoyo a la tramitación electrónica y de acceso a la traducción a las lenguas cooficiales, así como el desarrollo del Esquema Nacional de Interoperabilidad y Seguridad y el Centro de Transferencia de Tecnología y Observatorio de la Administración Electrónica.

El Plan de Actuación termina exponiendo el análisis de los recursos para la ejecución del plan: económicos, técnicos, humanos y organizativos. Para mí esta es la parte más débil del documento y también del Plan.

Con respecto a los recursos económicos, se limita a decir que las TIC crecen año a año en la AGE, siendo el crecimiento del año 2008 respecto al 2007 del 13%. Después de la congelación que se produjo entre los años 2002 y 2006, ya era hora. En una organización de uso intensivo de la información como son las Administraciones, el incremento de la inversión en TIC es un imperativo. En todo caso, no sabemos qué parte de estos presupuestos se destinarán al desarrollo de la LAECSP, lo cual para mi es equivalente a decir que no tiene un presupuesto específico, salvo quizás los 35 millones de euros que el propio MAP declara tener dedicados expresamente a este Plan. En cambio, si se hubiese abordado la creación de la Agencia de Infraestructuras y Servicios Electrónicos (AISE), si sabríamos con nitidez que presupuestos estarían dedicados a estos menesteres.

En referencia a los recursos técnicos, se vuelve a insistir en la red SARA y en los servicios construidos en torno a ésta. Una vez mas insisto en que el enfoque correcto para el desarrollo e implantación de estos servicios comunes pasa para mí por la AISE.

Con respecto a los recursos humanos, es cierto que este año ha aumentado la oferta de plazas del cuerpo superior TIC hasta ¡90!. En todo caso el Plan no entra en este aspecto. En realidad no entra en nada referente a los recursos humanos, excepto para decir que hay que hacer un Plan de Formación para todos los empleados públicos.

Por último, el aspecto organizativo se limita a la creación de un Grupo de alto nivel dependiente del Consejo Superior de Administración Electrónica, una Oficina Técnica de Seguimiento y un Grupo de trabajo Interdepartamental. Es decir, de medidas organizativas específicas nada de nada, ni la Agencia, ni las Direcciones Generales de TIC en los Ministerios, que podrían adoptarse de forma complementaria o sustitutiva de la Agencia.

Hemos perdido una oportunidad de oro para abordar, o empezar a abordar, el cambio organizativo necesario en las administraciones, oportunidad que la Ley 11/2007 abrió, y que ahora se ha cerrado. El cambio organizativo es necesario si queremos aprovechar las posibilidades de las TIC, según dice repetidamente la OCDE e insiste de nuevo The Economist en el artículo sobre el e-Government, Government offline, recogido por Enrique Dans en Los problemas del e-Government.