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Mejora de la Administración Organización y TIC

La Agencia TIC y el CIO para la Administración General del Estado en el informe CORA

Informe Cora
La Vicepresidenta y el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas presentando el informe CORA. Fuente: http://www.lamoncloa.gob.es/
La Moncloa, Madrid – 21/06/2013

El Gobierno de España publicó el pasado 21 de junio el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), que abreviadamente denominaremos como Informe CORA.

En este informe se proponen, en el ámbito de las TIC de la Administración General del Estado, dos importantes medidas:

  • Creación de la figura del CIO como máximo responsable de la Administración General del Estado en el ámbito del nuevo modelo de organización de las TIC (#CIOAGE).
  • Creación de una Agencia TIC como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales.

Antes de analizar en mayor detalle estas propuestas, veamos algunos antecedentes.

Antecedentes

La Agencia de Infraestructuras y Servicios Electrónicos de la Administración surge por primera vez en este blog en octubre de 2007 (hace ya casi seis años), en el artículo Medidas horizontales para funcionarios. En ese artículo ya se proponía la factorización de diversos servicios comunes, ejemplificados en servicio de correo electrónico, así como en servicios de telecomunicaciones, como podría ser la telefonía. También se habla de servicios horizontales comunes como por ejemplo la nómina (NEDAES). El asunto se retoma después en 2009, en el artículo La externalización en las AAPP: ¿Qué hay de las Agencias TIC?, en el cual se establecen paralelismos entre esta agencia o agencias (se habla de dos posibles: una orientada al front-office y la otra al back-office) y los servicios entonces en desarrollo en la red SARA. Posteriormente, en Primera propuesta: Factorización, en 2011, se vuelve a insistir en la necesidad de una Agencia TIC, como solución organizativa para la aplicación de las economías de escala en el ámbito de las TIC. Curiosamente, en los comentarios a ese artículo ya Andrés Nin planteaba la necesidad de la creación, con carácter previo, de un CIO, aunque no a nivel global de la AGE, sino en cada Ministerio. En los comentarios de Montaña Merchán también apunta a que la idea de una Agencia TIC data nada menos que de ¡2002!. Poco después, en Tercera propuesta: Profesionalización, se habla ya claramente del Gobierno de las TI en las AAPP, así como del CIO de la Administracion. Además se indican algunas características que debe tener, como, entre otras, sus principales funciones:

  • Planificación Estratégica
  • Entrega de Servicios TI
  • Gestión Financiera
  • Normativa
  • Información y Comunicación
  • Colaboración y Gestión del Conocimiento

También se abordan las funciones de relación y el posicionamiento organizativo propuesto. Poco después, en  el artículo Las respuestas al problema de Estrategia propuse el hashtag #CIOAGE. El hashtag se generalizó, y aparece poco después en Decisiones del #CIOAGE ; Gasto TIC, ¿centralización? de Andres Nin, ¿Un CIO para la AGE? de Andrés Pastor,  Steven VanRoekel y el #CIOAGE, en este mismo blog, Un CIO para la AGE, de Lucía Escapa, y algunos más. En Predicciones para 2012 en Administración Pública y redes sociales llegué a aventurar que en 2012 el gobierno nombraría un CIO para la Administración General del Estado. La figura del CIO se convirtió finalmente en una reivindicación de la Asociación Profesional ASTIC, y se dedicó en especial una mesa del pasado Meeting Point 2012, “CIO en la Administración General del Estado: ¿Ha llegado la hora?” que tuve el honor de presidir, y para la cual escribí una pequeña introducción exponiendo la situación a nivel internacional de Los CIO de la Administración en el mundo. Finalmente, en enero de 2013, ASTIC elabora, entrega a CORA y publica el documento Plan de Acción: Una Administración General del Estado para la Sociedad de la Información, donde se propone específicamente la «definición del modelo de organización para el CIO de la AGE, que debería encuadrarse dentro del Ministerio o Agencia Estatal indicados y al primer nivel de responsabilidad» y la definición de un modelo de gobierno de los recursos comunes estructurado en tres niveles:

  1. Superior, por encima de la Agencia Estatal de Servicios Comunes, con participación del más alto nivel político, encargado de establecer la orientación estratégica de la Agencia como instrumento al servicio del desarrollo de un programa de Gobierno.
  2. Ejecutivo, formado por los responsables superiores de la Agencia: director económico (CEO), director financiero (CFO), director de información (CIO), director legal y director de recursos humanos, así como por representantes, al nivel de Secretarías de Estado, de los departamentos ministeriales receptores de los servicios de la Agencia.
  3. Operativo, interno a la Agencia y encargado de cubrir cinco funciones clave: la priorización de las inversiones, la selección de los modelos y estándares de infraestructuras de la organización (arquitecturas en el caso de TI), la gestión de los proyectos, el análisis financiero y la asesoría de riesgos, en especial todos los derivados del marco regulatorio europeo y nacional.

Las TIC en el Informe Cora

Nos encontramos si duda ante lo que es un excelente informe sobre la situación actual de la Administración española, específicamente de la Administración General del Estado, y de un numeroso conjunto de medidas propuestas para su mejora. En el informe, que no voy a analizar en detalle, las Tecnologías de la Información aparecen numerosas veces, reflejando de forma natural el entramado que la tecnología y la administración forman para ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos. Al respecto entresaco un par de párrafos del informe:

En el actual estado de madurez de las TIC, éstas se han convertido en uno de los ejes sobre los que se puede articular una reforma y transformación de la AGE, puesto que permite generar eficiencias y optimizar los recursos, aunque para ello sea necesario modificar los actuales procedimientos y estructuras de la Administración. En efecto, la reforma de la gestión de las TIC, para alcanzar todo su potencial, debe ir acompañada de una profunda revisión de los procedimientos y la organización de la AGE, en particular los correspondientes a las unidades horizontales. […] Sin embargo, las unidades TIC de la AGE han sido capaces de atender una demanda creciente de servicios y unas exigencias elevadas, que han situado la oferta actual de servicios en niveles equivalentes o superiores a la media de la UE. Debido a las múltiples casuísticas que se producen y que se deben desarrollar en el ámbito de cada unidad para ofrecer sus servicios a la ciudadanía, es necesario que haya un Departamento específico que conozca los procesos concretos y que esté pegado al terreno. Es necesario mantener la existencia de unidades TIC sectoriales, que aprovechen la gran capacitación y el conocimiento del personal TIC para el desarrollo y operación de las aplicaciones sectoriales específicas de cada unidad de negocio.

El informe ofrece además una tabla con cifras de recursos TIC económicos y de personal, que se deben entender referidas a 2012:

Categoría de activos TIC  Capítulo 2 Capítulo 6 Total  Total % % Personal
1. Infraestructuras y CPD 344.436.492 324.067.911 668.504.403 51,41% 18,26%
2. Puesto de usuario 106.431.496 45.557.477 151.988.973 11,69% 13,45%
3. Aplicaciones comunes 26.871.314 36.258.605 63.129.919 4,85% 11,04%
4. Infraestructuras sectoriales 98.866.326 19.205.241 118.071.567 9,08% 10,52%
5. Aplicaciones sectoriales 99.608.372 199.016.737 298.625.109 22,97% 46,74%
TOTAL 676.214.000 624.105.970 1.300.319.970 100% 100%

Las propuestas que realiza el informe CORA en el ámbito de la gestión TIC de Servicios Comunes son:

  1. CONSOLIDACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS COMUNES
  2. CONSOLIDACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS DE PRODUCTIVIDAD Y PUESTOS DE TRABAJO
  3. CONSOLIDACIÓN DE MÓDULOS COMUNES DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
  4. APOYO A LAS COMPRAS TIC
  5. NUEVO MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LAS TIC EN LA AGE
  6. NUEVO MODELO DE GOBERNANZA PARA LAS TIC EN LA AGE
  7. MECANISMOS DE INCREMENTO DE LA EFICIENCIA EN LOS DESARROLLOS SECTORIALES TIC

  8. ENCOMIENDA GENERAL A LA

    FNMT-RCM PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA A LA AGE

  9. CONECTIVIDAD EN CENTROS ESCOLARES

Pero a la hora de implantar esas medidas hay algunas consideraciones importantes a tener en cuenta:

Un debate simplificado centrado únicamente en ahorros TIC puede tener consecuencias muy negativas, debido al enorme impacto que las TIC tienen sobre otros costes operativos de la AGE. Se debe realizar el debido análisis de eficiencia e impacto del gasto TIC, como elemento esencial para buscar los ahorros en la gestión que se necesitan, manteniendo en todo caso como principio de actuación no frenar el proceso de aprovechamiento de las TIC para esos importantes ahorros corporativos.

El camino hacia el CIO y la Agencia TIC

CORA aporta algunas ideas generales sobre el camino a seguir:

Sin embargo para llevar a cabo la estrategia propuesta es necesario proceder a un rediseño de la organización actual creando una estructura de gobernanza que facilite la obtención de los objetivos de consolidación y la gestión de los medios comunes. En este modelo se propone la creación en un primer momento de la figura del CIO de la AGE como máximo responsable de la Administración en el ámbito de las TIC y con posterioridad ha de valorarse la creación de una Agencia como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales. Mediante este modelo se permitirá lograr economías de escala por vía de la consolidación de infraestructuras, servicios y compras.

Y sigue haciendo algunas advertencias:

La organización TIC de la AGE habrá de contemplar también un rediseño de las estructuras de personal TIC de los Departamentos y deslindar las funciones a desempeñar por el personal de la AGE de las que han de apoyarse en empresas externas, reacomodando las relaciones de puestos de trabajo conforme a las funcionalidades previstas. Se debe potenciar y sacar el máximo partido de una de las principales fortalezas del modelo actual de gestión de las TIC en la AGE, la existencia de un Cuerpo de funcionarios especialista en gestión TIC y con un elevado nivel de capacitación técnica y conocimiento del negocio.

De forma muy simplificada, el esquema podría ser el siguiente: cora opera cio En este esquema no he intentado reflejar dependencias jerárquicas, sino relaciones funcionales. Así, parece claro que cuando se cree la figura del CIOAGE propuesto por CORA, su actividad será necesariamente coordinada por la Oficina Para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA), y, con la colaboración de un consejo rector con representación de los diversos Departamentos Ministeriales y grandes centros gestores TIC de la AGE, se procederá a crear la Agencia, para la provisión de servicios comunes, apoyo a la compartición y reutilización de infraestructuras y servicios sectoriales, apoyo a la estandarización tecnológica y de las compras TIC.

Algunas conclusiones

Hasta aquí, más o menos lo que sabemos. En el haber tenemos varios puntos importantes:

  • Reconocimiento del papel esencial de las TIC en el funcionamiento de la Administración y como eje para articular su reforma
  • Reconocimiento del papel del Cuerpo de Funcionarios TIC (debe entenderse extendido a todos los Cuerpos de Funcionarios TIC) necesario para obtener el máximo provecho a la reforma
  • Parece que por fin nos han hecho caso, y CORA propone claramente la:
  • Creación de la figura del CIOAGE, como elemento estratégico que liderará el proceso de cambio y articulará la política de gobierno TIC para la AGE
  • Creación de la Agencia TIC para la provisión de servicios comunes y para la articulación de los servicios sectoriales, las compras y la estandarización.

En el debe, sin embargo todavía tenemos dudas, que deberían resolverse pronto:

  • Se echa de menos la información detallada a partir de la cual CORA ha elaborado sus conclusiones y propuestas, tanto en el ámbito económico como humano, lo cual es un elemento importante para la planificación y el seguimiento de las actuaciones, y para la elaboración de métricas y cuadros de control.
  • No se llega a definir con precisión la ubicación orgánica del CIOAGE, y lo que es más importante, sus potestades y su marco de relación con otros agentes esenciales como Abogacía del Estado, Intervención General, etc.
  • Todo lo anterior es necesario para definir un perfil profesional y competencial de la persona que vaya a ocupar el cargo de CIOAGE, y para proceder a elegir a la persona más apropiada para el mismo.
  • Tampoco se fija con precisión el marco temporal para las actuaciones propuestas
  • En lo referente a la Agencia, y dada su función de provisión de infraestructuras y servicios comunes, es obvio que de alguna manera debe incorporar a las infraestructuras y servicios comunes actuales, básicamente la Red SARA. Pero no da ninguna pista sobre cómo hacer esta operación. Es de suponer que será una de las primeras tareas del CIO cuando empiece a trabajar.

En fin, creo sinceramente que el Informe CORA es un trabajo excelente, que era necesario, y que dará un buen material de referencia para la Administración durante mucho tiempo. Pero también se trata de un informe de alto nivel, que se centra sobre todo en el qué (hay que hacer) pero no tanto en el cómo (hay que hacerlo),…. y ya se sabe que el diablo está en los detalles. PD: Según escribía estas líneas, ASTIC ha publicado una primera valoración del Informe CORA.

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eLucubrations

lucubration (plural lucubrations)

  1. intense and prolonged study or meditation; especially, late at night.
  2. The product of such study; often, writings.

En el breve pero acertado post (al menos en mi opinión) Las revueltas sobre el CIOAGE: utilitarismo o corporativismo, Joseche aborda en abierto una de las cuestiones planteadas en el pasado ASTICNET, en el marco del debate de la última mesa,  “Gestión del cambio de las TIC”, coordinada por Victoria Figueroa, y sobre la que realicé efectivamente algún comentario y algún tweet sobre la pregunta: ¿quién debería ser el CIOAGE?, específicamente si debería ser o no del cuerpo TIC.

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Como anécdota, en respuesta a mi tweet sobre el perfil del CIOAGE, David Vicente Hernandez proponía la contratación para CIOAGE a Bernardo Hernández. Bernardo ha sido hasta hace poco Director de Producto en Google, donde fué también Director Mundial de Marketing de Google Maps y Google Earth.

Podemos tomar esta propuesta como una broma, ya que cualquier parecido entre Google y la Administración Pública Española sería no ya pura coincidencia, sino una verdadera sorpresa. No obstante, ilustra muy bien el corazón del debate: ¿no sería estupendo tener a Bernardo como CIO de la Administración General del Estado Española, aunque no haya aprobado la oposición?.

No me voy a extender en los argumentos, ya que Joseche los ha expuesto suficientemente claros en su artículo. Y, en la misma línea argumental que expone también Joseche, en la sala del Euroforum realicé un comentario en la dirección siguiente: ¿Porqué estamos tan preocupados por la cuestión de si el CIOAGE debe ser o no del cuerpo TIC (CSSTIAE)?. Deberíamos estar más preocupados, en primer lugar, de qué es (o, mejor dicho, debería ser) el CIOAGE. Porque, dependiendo de lo que finalmente sea esa figura, de sus competencias, de sus medios, entonces el perfil personal y profesional adecuado puede ser muy diferente. Es decir, que probablemente estamos vendiendo la piel del oso antes de cazarlo.

Hasta ahora, todo lo que tenemos son elucubraciones. Ayer mismo, el Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, Víctor Calvo-Sotelo, anunciaba que la reforma de las Administraciones Públicas incluiría medidas para gestionar de forma más eficiente la informática. El artículo publicado en El Economista cita las palabras del SETSI en las que dice que el objetivo es «gestionar de forma más eficiente la Administración Electrónica y la informática pública», lo que supondrá una «transformación de la manera de organizarse la Administración del Estado en estas cuestiones».

En base a estas palabras parece que se avecina una reorganización de las TIC en la AGE, probablemente en la forma de la atribución a un determinado Organismo o Agencia (quizás uno muy próximo a la Secretaría de Estado) la competencia de los servicios TIC de la AGE, al menos de los servicios TIC comunes. De ser esto cierto, implicaría una redistribución de competencias y de presupuestos, así como la integración en este Organismo de la actual infraestructura de redes y servicios comunes, la Red SARA, así como del equipo actualmente encargado de su gestión y operación.

En mi opinión, y dada la función de «sistema nervioso» que desempeñan las TIC en el núcleo de negocio de las AAPP, para que esta reforma tenga éxito va ligada necesariamente a la reforma de la organización actual de los Departamentos Ministeriales y sus Organismos dependientes, por lo que sería mucho más que una simple reforma de las TIC, sino que la reforma de las TIC sería la palanca con la que acometer esa otra reforma, ahora sí, verdaderamente organizativa.

Si el Director de esa Agencia TIC sería o desempeñaría también el papel de CIOAGE es otra interesante cuestión. A priori, y a falta de otra alternativa, debería serlo, pero no olvidemos que una Agencia de Servicios tiene una misión muy operativa y en alguna medida periférica, mientras que un CIO opera al máximo nivel, tiene que tratar con los máximos responsables de negocio y con la Presidencia sobre cuestiones estratégicas, y empieza a asumir una misión distinta: actuar sobre la transformación digital de toda la organización, motivo por el que empieza a tener un nuevo nombre CDO: Chief Digital Officer. Como dice Mark P. McDonald de Gartner:

The CDO is about how technology will support growth.  The CIO has been about how IT will reduce, control and manage cost.   The two questions are not mutually exclusive but its not immediately obvious that being good at one means that you should be entrusted with the other.  That is the transition CIOs need to make in advocating for their taking the CDO role.

Para terminar, deseo introducir otra última cuestión. Ayer salió a la luz que la Unión Europea está buscando nada menos que 100 Agentes (asistentes y analistas) expertos en Seguridad TIC. Mientras que en la Administración nos las vemos y nos las deseamos para cumplir con nuestros objetivos en un contexto de reducciones y ajustes constantes, parece que a nivel europeo hay una amplia demanda de profesionales bien preparados. El mismo Francisco Garcia Moran, Ex Director General de Informática de la Comisión Europea,  lo dijo claramente en #ASTICNET: Existen muchas oportunidades para los TIC españoles en la Comisión Europea.

En realidad, esto es solo un síntoma más de lo que está pasando: como consecuencia de la crisis, el Estado Español, y su compleja estructura territorial, ha perdido independencia pasando progresivamente parte de su soberanía a los órganos e instituciones europeas, por la vía de los hechos. Por lo tanto, está habiendo y habrá más aún una fuga de competencias, servicios, personal y en definitiva, de estructura de estado, del ámbito nacional e infra-nacional al ámbito supra-nacional, fundamentalmente, como digo, la UE.

Por eso, todas las anteriores disquisiciones son cada vez menos relevantes. Nos miramos mucho nuestro propio ombligo (un rasgo, por otra parte, muy carpetovetónico), pero quizás mientras estamos aquí discutiendo si son galgos o podencos, el cambio, el cambio de verdad, nos va a llegar de fuera.

En fín, espero que estas pequeñas eLucubraciones, como a menudo yendo de lo particular a lo general, no os quiten el sueño.

¡Buen fin de semana a todos!

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Las TIC, algo más que ahorro

El artículo «Los beneficios de la e-Administración» publicado en ABC el pasado 3 de junio, anticipa en su entradilla:

La implantación la tecnología de la información podría obtener un ahorro de 134.358 millones de euros en el periodo 2011-2020

Esta es una cifra extraída el informe del CENTAC «Eficiencia y Ahorro con la aplicación de Tecnologías Accesibles en las Administraciones Públicas«, y que curiosamente coincide bastante bien con lo calculado en este mismo blog a principios de este año, en el artículo «¿Cuál es el ahorro potencial en la AGE por el uso de las TIC?«, donde realizábamos una estimación conservadora de ahorros de 12.297 M€ /año, que multiplicado por diez, para cubrir el periodo 2011-2020, serían 122.970 M€.

Realmente, el artículo mencionado se centra casi exclusivamente en las posibilidades de ahorrar mediante la utilización de las TIC, lo cual es comprensible en estos tiempos de crisis, pero sin embargo, el centrar nuestra vista en esa única perspectiva nos puede hacer perder la visión de algunas de las mejores posibilidades de la aplicación de las TIC en las Administraciones Públicas.

En un estupendo discurso de Neely Kroes, el 4 de junio pasado,  «The EU, safeguarding the open internet for all«, se dan algunas claves muy a tener en cuenta:

We agree that the internet is a great place to exercise and enjoy liberty. A great place to innovate, and implement new ideas without having to ask permission. And an open forum for all kinds of activity.

That’s why people find the internet such an incredible place to explore, experiment, experience. That’s why there’s so many great online services for all to enjoy. That’s why people are prepared to pay for high-quality connections: and are disappointed if they don’t deliver.

El discurso versa sobre la regulación y la neutralidad de la red (net neutrality), que no vamos a tratar aquí y ahora. Pero es bastante claro, o al menos a mí me lo parece, que Internet (y por extensión las tecnologías de la información y las comunicaciones) han producido y producirán una gran cantidad de innovaciones y mejoras. Y que esas innovaciones y mejoras no son sólo abaratamientos, como cuando contratamos un viaje por internet, sino también mejoras respecto a nuestras posibilidades vitales, como por ejemplo hacer videoconferencias con nuestr@ hij@ que está cursando un Erasmus en alguna otra parte de Europa, o las múltiples aplicaciones de las TIC para mejorar la vida diaria de las personas con discapacidad, sean grandes o pequeñas.

Y, las Administraciones Públicas, ¿qué pueden hacer en esa dirección?.

Pues voy a poner lo que creo que es un buen ejemplo de la línea a seguir. En 2011, la OAMI (Oficina de Marcas y Diseños Europea) lanzó el programa Fondo de Cooperación (Cooperation Fund, CF), con el objetivo de «trabajar en favor de la armonización, modernizar las oficinas nacionales de PI y facilitar los métodos de trabajo a los usuarios de sistemas europeos de marcas y dibujos y modelos.»

Para ello, y a través del portal tmdn.org se accede a una serie de herramientas de armonización, prácticas convergentes y acciones para simplificar la reglamentación, entre las que cito sólo algunas:

  • Common Gateway for Applications: el punto de entrada común a las aplicaciones del CF para las Oficinas Nacionales, Organizaciones y resto de entidades colaboradoras
  • Search Image: una herramienta de búsqueda de marcas figurativas, dibujos y modelos.

  • Future Software Package: conjunto de herramientas basadas en la web que prestan apoyo al ciclo de vida de las marcas, dibujos y modelos

  • TMView: herramienta de búsqueda de marcas en línea

  • TMclass: base de datos común para la clasificación de productos y servicios

  • Designview: sistema común de búsqueda de dibujos y modelos

Así pues, en este proyecto, las TIC son fundamentalmente una herramienta de cooperación y armonización, un medio para poner de acuerdo y trabajar conjuntamente las Oficinas Nacionales de Marcas y Diseños, para que los ciudadanos y empresas europeas dispongan de mejores y más homogéneos y simples servicios.

Para terminar, mañana, en ASTICNET 2013, con el lema «Las TIC, algo más que tecnología«, se celebran tres interesantes mesas redondas:

  • “Las TIC en las Administraciones públicas: perspectivas internacionales”,
  • “Una nueva administración digital, para una nueva sociedad”
  • “Gestión del cambio de las TIC: Nuevas capacidades para nuevos paradigmas”

Es una oportunidad inmejorable para debatir si las TIC son algo más que un medio para conseguir ahorro, tanto en el ámbito internacional y especialmente europeo, como en el social, especialmente en la Administración que demanda la sociedad, y como una poderosa herramienta en la gestión del cambio que tanto la sociedad como la Administración necesitan.

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La gestión de las crisis (en los servicios TIC de las AAPP)

Trataba Daniel Gómez-Hidalgo, hace poco, la relevancia de la historia como fuente de sabiduría para evitar cometer errores en los proyectos TIC de la Administración. Siguiendo esta onda, me atrevo a poner mi visión sobre un tema que me parece de mucho interés: la gestión de las crisis en los servicios TIC de las Administraciones Públicas.

Como funcionario que lleva ya 20 años en la Administración, 17 de los cuales directamente implicado en unidades de servicios TIC, he vivido unas cuantas crisis, algunas mejor y otras peor gestionadas. Lógicamente, no puedo ni voy a contar ningún detalle de las mismas, (al menos hasta que me jubile! 😉 ), pero sí que pretendo reflexionar, en base a lo aprendido, sobre lo que se debe y lo que no se debe hacer en la gestión de una crisis.

Las crisis que no llegaron a existir

Imaginemos que un legislador con coraje, influencia, inteligencia, visión de futuro y perseverancia consigue hacer aprobar una ley que va a entrar en vigor el 10 de septiembre de 2001; la ley obliga a colocar puertas a prueba de bala, y que estén permanentemente cerradas, en todas las cabinas de los aviones (lo cual supone unos gastos enormes para las batalladoras compañías aéreas), sólo por si los terroristas decidieran utilizar aviones para atacar el World Trade Center de Nueva York. Ya sé que es una locura, pero sólo se trata de un experimento del pensamiento (soy consciente de que es posible que no exista un legislador con inteligencia, coraje, visión de futuro y perseverancia; ahí está el quid del experimento). Tal ley no sería muy popular entre el personal de vuelo, pues les complica la vida. Pero no hay duda de que hubiera evitado el 11-S.

Nassim Nicholas Taleb – El Cisne Negro

Extraigo este párrafo de mi recomendado libro El Cisne Negro como ejemplo de lo que sería una no-crisis, es decir, una crisis que podría no haberse producido si se hubiesen adoptado las medidas apropiadas para evitarlo. Podemos expresarlo en forma de aforismo:

«La mejor crisis es aquella que no llega a producirse»

Partiendo de este principio, parece claro que siempre serán bienvenidas las medidas destinadas a evitar las crisis. ¿Seguro?. Veamos:

La persona que impuso cerraduras en las puertas de las cabinas no tiene estatua en las plazas públicas, tan sólo una breve mención de su aportación en el obituario: «Joe Smith, que ayudó a evitar el 11-S, murió a consecuencia de una enfermedad hepática». Al ver lo superflua que fue su medida, y los gastos que generó, bien pudiera ser que el público, con gran ayuda de los pilotos de líneas aéreas, lo alejara del poder. Vox clamantis in deserto. Se jubilará deprimido, con una gran sensación de fracaso. Morirá con la impresión de no haber hecho nada útil. Quisiera poder asistir a su entierro, pero, querido lector, no sé dónde está. Y sin embargo, el reconocimiento puede ser todo un incentivo. Créame, incluso quienes dicen sinceramente que no creen en el reconocimiento, y que separan el trabajo de los frutos del mismo, en realidad éste les supone un trago de serotonina. Pensemos cómo se recompensa al héroe silencioso: hasta su propio sistema hormonal conspirará para no ofrecerle recompensa alguna.

De modo que una primera lección es que debemos trabajar para evitar que se produzcan las crisis, pero no esperemos ser alabados como héroes por conseguirlo. De hecho, es probable que mucha gente ni siquiera se dé cuenta. E incluso, habrá gente que, probablemente de manera inconsciente, nos odie, pues le gustan las crisis. Pero de ello hablaremos más adelante, cuando tratemos la gestión emocional de las crisis.

En el caso de las TIC, es habitual adoptar medidas preventivas para cubrir determinados fallos de los sistemas críticos, que generalmente se apoyan en la redundancia, es decir, en la disposición de sistemas paralelos que cubren el fallo de uno de ellos asignando su trabajo a otros. No vamos a extendernos aquí mucho sobre este asunto, pero hay que señalar que los sistemas redundantes sólo cubren determinados tipos de fallos, casi siempre de hardware, pero los fallos software no son fáciles de cubrir mediante redundancia.

Otra cuestión importante a recordar es que ningún sistema es fiable si no se comprueba regularmente, y las redundancias deben verificarse en real para asegurar que sirven su cometido, o si no nos podemos encontrar con la típica situación de que el día que falle un nodo del cluster, el otro se va a ir abajo también «por simpatía», situación que quizás algunos de mis lectores ya hayan vivido.

Las crisis zombies

Otra situación que se da a veces es cuando existen las crisis, pero sencillamente no queremos verlas. Hacemos todo lo posible por ignorarlas primero, luego minimizarlas, y finalmente buscar fuera motivos, culpables y responsabilidades. Es un comportamiento muy humano. Por poner un ejemplo públicamente conocido, ya mediado 2008 el Presidente del Gobierno todavía insistía en la ausencia de una crisis económica en España, aunque ya era generalizada esa sensación y nos hacíamos eco en este mismo blog.

Es de sentido común que el impacto de las crisis, el coste, la duración, y las medidas a adoptar son tanto mayores cuanto más tardemos en conocer y reconocer su existencia, y por lo tanto empecemos a hacer algo para remediarla. Así que como conclusión podemos establecer nuestro segundo aforismo de hoy:

«La peor crisis es aquella que no se quiere reconocer»

Pero, ¿qué es exactamente una crisis?

Está bien. y ahora, ¿cómo sabemos que estamos en una crisis?.

Generalmente, las situaciones críticas se detectan por una serie de síntomas, que la mayor parte de las veces tienen un origen social: mucha gente protestando por algo. En el caso de los servicios TIC de la Administración, típicamente el Centro de Soporte a Usuarios (CSU) empieza de golpe a recibir multitud de llamadas protestando por un mal funcionamiento de cualquier cosa, desde un PC que se apaga de golpe perdiendo horas de trabajo hasta mensajes típicos como «no puedo entrar en la aplicacion XXX», «la red va como una tortuga», «no imprimo» o «llevo toda la mañana trabajando y de repente se me ha borrado todos los datos que he introducido en el PC».

Si, como mandan los cánones, se dispusiese de sistemas de vigilancia temprana que detectasen los síntomas de que algo va mal antes de que afecte a los usuarios, y se remediase urgentemente, entonces podríamos evitar estas crisis. Pero como hemos visto, estaríamos en una no-crisis, de las comentadas en el apartado anterior.

Ahora bien, si los sistemas de vigilancia alertan de que algo importante no va bien antes de que afecte a los usuarios, pero no somos capaces de tomar las medidas correctoras apropiadas lo suficientemente rápido para evitarlo, entonces también estamos en una crisis.

Otra variante de una crisis se produce cuando es un sólo usuario el que llama protestando («el iPAD no me funciona»), pero no es un usuario «estándar» sino un usuario de muy alto rango, típicamente un Ministro que está en una conferencia internacional en Estambul; lo cual es lo habitual, porque si se produjese en la sede ministerial en Madrid, es fácil y rápido de resolver, y por lo tanto, no estamos en crisis.

Así pues los síntomas de una crisis (en los servicios TIC de las AAPP) pueden ser:

  • Muchos usuarios llaman a la vez porque tienen problemas «parecidos» que les impiden trabajar
  • Los sistemas de vigilancia informan de problemas importantes que no podemos corregir antes de que afecten a los usuarios
  • Alguien muy importante tiene problemas serios que no podemos corregir fácilmente

No obstante, no es suficiente con que haya síntomas. Las crisis, para poder ser gestionadas, han de ser reconocidas como tales: han de ser declaradas. Alguien, con el suficiente mando y autoridad, debe declarar la crisis y desencadenar el protocolo de crisis, porque como hemos visto antes, por muchos síntomas que veamos, si la gente que tiene la autoridad y el poder para hacer algo para remediarla no la reconoce, entonces las consecuencias de la crisis serán mucho peores, cuando no quede más remedio que reconocerla.

Vamos a exponer pues nuestro tercer aforismo:

«Para que una crisis pueda ser gestionada ha de ser reconocida y declarada»

Lo que se debe y lo que no se debe hacer durante una crisis

Bueno, ya sabemos que estamos en una crisis, y ahora, vamos a aplicar el protocolo de crisis.

Espera…. ¿qué protocolo….?!!!

No soy experto en el tema, pero durante las crisis las reacciones emocionales son muy fuertes, tanto en los afectados como en los encargados de lidiar con ella. En una situación de alta tensión emocional, y cuando hay mucha presión para encontrar soluciones rápidamente, es muy fácil cometer errores. Y si se cometen errores es muy posible que la crisis empeore. Por ello todos los manuales de gestión de crisis recomiendan tener un protocolo de crisis a seguir que tenga unos pasos y responsables establecidos y permita reducir al máximo los errores.

Estos protocolos deben establecer, al menos:

  • Los síntomas o condiciones que tenemos que vigilar porque pueden dar lugar a una crisis.
  • Los umbrales o valores máximos que al sobrepasarse nos indican que estamos ante una probable crisis
  • El responsable con autoridad para declarar la situación de crisis, y la forma en que debe hacerlo
  • Las medidas a adoptar una vez declarada la crisis:
    • Organizativas (equipo de crisis y como se organiza y funciona, incluidas las responsabilidades y los responsables predeterminados y alternativos.)
    • Informativas (hacia los usuarios y hacia los responsables superiores)
    • Las posibles medidas paliativas para minimizar el impacto en el servicio
    • Las posibles medidas alternativas para mantener el servicio por otros medios
    • Los recursos operativos, humanos y económicos necesarios para tratar la crisis
  • Las condiciones en las cuales se puede declarar superada la crisis y la forma en que se declara superada
  • Las conclusiones y lecciones aprendidas de la situación de crisis
  • Las medidas a adoptar para que la crisis no se vuelva a producir

Así que ahí va nuestro cuarto aforismo:

«Para gestionar bien una crisis debe aplicarse el protocolo de crisis»

¿No tenéis protocolo de crisis?. Bien, en ese caso, que no es tan raro, lo que hay que hacer es intentar establecer un protocolo «de emergencia» y seguirlo, teniendo en cuenta que su fiabilidad no será tan alta como un protocolo probado. Intentad al menos cubrir los puntos de la lista de arriba. No es bueno improvisar, aunque a veces es obviamente necesario, pero se debe tener en cuenta que cuanta más improvisación, más probabilidades de error hay.

También puede ser que tengamos un protocolo de crisis escrito, pero que sufra de alguno de estos males:

  • No ha sido aprobado por la Dirección
  • No ha sido probado (en simulación) por los que tienen que ejecutarlo
  • Ni siquiera es conocido por los que les afecta, sean como responsables, o como alguna de las personas que deben intervenir en su resolución.

De modo que de poco nos va a servir nuestras buenas intenciones preparando un protocolo de crisis si no está adecuadamente validado, difundido y apoyado.

La gestión emocional de las crisis

Ya hemos comentado que en situaciones de crisis hay un alto componente emocional, y que las emociones fuertes pueden impedir que razonemos adecuadamente y que cometamos errores.

Una de las emociones más fuertes que siente el ser humano es el miedo. El miedo no es necesariamente malo. Dicen que todos somos «hijos del miedo» pues forma parte del instinto de conservación que nos hace sobrevivir como especie en el contexto de la selección natural.

Así el miedo puede ser una emoción positiva. Por ejemplo, se me ocurre que para un determinado servicio crítico que deba funcionar con mucha seguridad, pues las consecuencias de su fallo son desastrosas, es mejor poner a una persona miedosa al frente. Puesto que esta persona, debido a su miedo, pondrá todos los medios para asegurar que todo funciona perfectamente y no se produzcan situaciones de crisis.

Pero una vez dentro de una crisis, ¿es bueno el miedo?. No mucho. Y además, al miedo puede seguir la ira, si algunos de los afectados se sienten amenazados (y, creedme, mucha gente puede sentirse amenazada en estos casos). Hay que evitarlo. Una forma de evitarlo es, como hemos visto en el Protocolo de Crisis, mediante la información y la comunicación. Si somos capaces de mantener informados de lo que está pasando y de lo que se está haciendo, e incluso de las previsiones de restablecimiento de los servicios, a nuestros usuarios cabreados, a nuestros jefes preocupados, cuando no directamente enfadados, entonces habremos hecho mucho por mejorar la gestión de la crisis.

«Durante las crisis hay que gestionar las emociones»

En este punto, el papel del CSU es fundamental. Va a ser el que primero reciba las h*s*t*s y el que más reciba, así que hay que mantenerle continuamente informado, y hay que recabar de él toda la información útil que nos permita identificar mejor los síntomas que están percibiendo los usuarios.

En cuanto a los jefes, afortunadamente existen los teléfonos móviles. El o los responsables de gestionar la crisis deben mantener informados a los superiores de forma constante, y directa, mediante el teléfono, sin que ello suponga dejar de ejecutar las acciones necesarias para remediar el problema y restablecer el servicio.

A posteriori, y una vez todos tranquilos, es el momento de reflexionar: porqué se ha producido, si se puede volver a producir, y que podríamos y deberíamos hacer para prevenirlo. Pero eso ya lo tratamos en el siguiente apartado.

Las crisis buenas (o las buenas crisis 😉 )

Para terminar, algunas reflexiones interesantes. No todas las crisis son malas. Como dice una vez mas Taleb, existen cisnes negros «positivos», situaciones inesperadas, que pueden beneficiarnos, de las que podemos sacar provecho. De modo que antes de asustarnos ante una situación inesperada, antes de salir corriendo, parémonos un momento y analicemos: ¿es todo tan malo como parece ser?. ¿No habrá también un lado bueno que podemos aprovechar?.

Además, dicen los que estudian la gestión del cambio que ningún cambio se produce si no hay una sensación de necesidad. Si todo está bien, ¿para qué cambiarlo?. Por eso es necesario, a veces, que se produzcan crisis para que se produzcan cambios. Una crisis, mejor o peor gestionada, siempre plantea una necesidad de cambio, y entonces tenemos que estar listos para aprovechar esta necesidad y proponer esos cambios que llevábamos tanto tiempo pensando pero de los que no conseguimos convencer a nadie.

Bueno hoy va de aforismos, así que ahí va el aforismo final:

«Las crisis siempre abren oportunidades para el cambio»

Bueno, aquí os dejo algunos motivos de reflexión para el fin de semana, aunque, ¡espero que no demasiados!.

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Economía Mejora de la Administración

¿Debe la Administración despegarse del hardware?

board-22098_640Decía Jose Antonio Cobeña, (o eso me pareció entender) en Fujitsu IT Future, que «la Administración debe despegarse de las máquinas«.

En ese contexto, las «máquinas», eran, presumiblemente, los equipos informáticos, ordenadores, impresoras, cables,… toda esa quincalla que generalmente apelamos con el vocablo anglosajón hardware.

¿Podría?. ¿Debería?. Y, en su caso, ¿cómo lo haría?.

Dejemos claro por adelantado que uno de los principios básicos de las TIC es que, hoy en día, la autoprovisión es prácticamente imposible. Por autoprovisión entendemos que la entidad que es el destino final del bien o servicio TIC, el cliente/usuario, controla igualmente todos los medios de producción de esos bienes servicios TIC, de forma que puede garantizar en la práctica su funcionamiento. Quizás de los pocos sectores en los que hay una mayor aproximación a una autoprovisión TIC es el sector militar, tanto en lo que se refiere al hardware y al software como a las telecomunicaciones.

Pero, en general, las AAPP, en su mayor parte consumidoras intensivas de TIC, el nivel de autoprovisión es bajo. No obstante, la situación es muy variada, tanto desde el punto de vista sectorial como geográfico. Como principio básico, el nivel de autoprovisión es tanto más factible cuanto más grande es la organización, tanto a nivel Estatal, Autonómico, o Local. Pero vamos a centrarnos en lo que genéricamente hemos denominado hardware, que vamos a definir mejor en tres escenarios concretos:

  • El Puesto de Trabajo (y todo lo necesario para que funcione)
  • El Centro de Proceso de Datos
  • Las Telecomunicaciones

 El Puesto de Trabajo

El puesto de trabajo es el lugar, los elementos y los servicios para que el funcionario o empleado público acceda a los servicios y sistemas de información necesarios para el desempeño de sus funciones. Considerando, lógicamente, que los servicios y sistemas de información corporativos, están fuera de la composición de este puesto. Así pues el puesto de trabajo incluye elementos como:

  • El ordenador personal, con su teclado, ratón, pantalla, etc.
  • La impresora, personal o compartida, y otros elementos como pueden ser escáneres, o teléfonos.
  • La red local que une el PC con las impresoras, escaners, etc. y con los servicios y sistemas de información corporativos.
  • Los teléfonos móviles y tablets (aunque en ocasiones no se consideran parte del puesto de trabajo y se los trata separadamente).

Todo ello, como es lógico, con su correspondiente software de base: Sistema operativo, aplicaciones de escritorio, utilidades, etc. Habitualmente estos elementos se aprovisionan, instalan, mantienen y soportan por la propia organización, no sólo en el caso de las AAPP, sino en la mayoría de las organizaciones.

¿Podría la Administración «despegarse» del puesto de trabajo?.

Por supuesto. La contratación, en modo servicio, de todos estos elementos, no sólo es posible, sino que con seguridad ya se está haciendo en algunos casos, como el propio Cobeña desveló en el evento.

¿Debería?

Pues depende. En primer lugar, depende sobre todo del análisis técnico-económico necesario, que debe ser hecho en cada caso en particular, y con el cual nos debería indicar si es más eficaz económicamente (que no es necesariamente equivalente a más barato) el puesto de trabajo en modo servicio contratado que aprovisionado y mantenido internamente.

En estos análisis es también vital contemplar el escenario existente antes de la externalización: las unidades que se estaban encargando de estas funciones (¿qué van a hacer luego?), los pasos necesarios para realizarlo, e igualmente, el escenario futuro, es decir, el camino al que se dirige la organización en términos de servicios TI. E igualmente, las infraestructuras existentes en los edificios (redes locales, etc.): ¿se van a incluir en la externalización?. ¿Quien las va a suministrar, mantener, soportar, etc.?.

Además, no olvidemos que el puesto de trabajo es esencial: sin puesto de trabajo no hay eAdministración que valga. Esto implica consideraciones no sólo económicas, sino de seguridad, y de las garantías necesarias para que este puesto esté operativo siempre que sea necesario.

Por último, el puesto no es sólo y fundamentalmente autónomo, como podría ser el antiguo equivalente de la máquina de escribir. Desde el puesto se acceden normalmente a las aplicaciones y servicios corporativos. Por ello, no basta con que el puesto de trabajo funcione «per se», sino que debe integrarse eficazmente con el resto de la informática corporativa, a nivel de redes, aplicaciones, versiones de explorador, máquinas virtuales JAVA, etc, etc.

¿Cómo hacerlo?

Como hemos visto, no sólo es una cuestión de economía, sino de diseño del servicio, y de los elementos que interaccionan con él. Dicho esto, y por supuesto tras el análisis previo correspondiente, hay factores que pueden jugar a favor. Las economías de escala, en este ámbito, también pueden favorecer una solución externalizada. Otro importante factor es la forma de financiación y pago. Generalmente la optimización de los sistemas TI requiere siempre un esfuerzo económico inicial, que luego se rentabiliza a medio plazo (4 años típicamente en un puesto de trabajo), pero en tiempos de penuria económica como los actuales, las AAPP pueden no tener el músculo económico inicial para realizar las inversiones necesarias. Y es aquí donde un modelo de contratación basado en CPP podría suponer una salida o solución para estas necesidades.

Desde el punto de vista tecnológico, la tendencia actual es hacia la virtualización del escritorio. Una vez realizada, las ventajas son importantes, tanto desde el punto de vista del coste, ahorro energético, etc., como de la disponibilidad y continuidad del servicio. Pero como acabamos de decir, este factor debe contemplarse en los análisis de necesidades y oportunidad que se realicen y en la forma de contratación más apropiada para conseguirlo.

El CPD

Sin duda, los CPD son los grandes caballos de batalla actuales sobre los que se fijan todas las miradas cuando se habla de optimizar las TIC en las AAPP. Y no en balde. Los centros de proceso de datos han surgido generalmente asociados a las divisiones administrativas (y presupuestarias) existentes en cada momento en las AAPP, lo que ha generado una proliferación de multitud de CPD de tamaño medio y bajo, dispersos geográficamente, tecnológicamente dispares, en muchos casos artesanales e inseguros.

La oportunidad de mejora en los CPD de la Administración es inmensa. Una simple operación de concentración de las instalaciones («housing«) trae consigo importantes ahorros, tanto en instalaciones como en consumo energético, y ventajas desde el punto de vista de la seguridad y disponibilidad de los servicios.

Una segunda fase de optimización en los CPD podría consistir en la unificación y consolidación de servidores, bases de datos, sistemas de almacenamiento, etc. Es tecnológicamente más compleja, y llevará más tiempo, pero permitirá mayores eficacias en términos de facilidad de administración, flexibilidad, adaptabilidad, etc.

Por ello abundan las iniciativas en este sentido, de las cuales hay muchos ejemplos, tanto a nivel estatal como autonómico.

Ahora bien, ¿concentrar CPDs implica externalizar CPDs?

Dicho de otra manera, las operaciones de concentración, consolidación, virtualización, etc. en los CPDs pueden ser llevadas a cabo por las propias AAPP con medios propios, y se alcanzan igualmente los beneficios que ya se han señalado. ¿Porqué habría que acudir a una externalización de CPDs?.

El análisis previo a realizar en el caso del puesto de trabajo es igualmente necesario en el caso de los Centros de Datos de la Administración. Pero hay algunas peculiaridades adicionales. Como hemos visto, la dispersión de CPDs surge derivada de la dispersión administrativa y presupuestaria. La concentración de CPDs va a requerir pues necesariamente una concentración administrativa y presupuestaria equivalente, y mientras no se aborde, es claro que un gran operador comercial de Data Center va a disponer de ofertas muy ventajosas para alojar los servidores de la Administración. De modo que aquí el criterio es claro: salvo que la Administración se ponga las pilas en abordar las reorganizaciones necesarias para posibilitar un escalado y concentración de servicios comunes, la alternativa será la externalización de los CPDs, pero con un precio a pagar en términos de autonomía, independencia, seguridad, etc.

Si se diesen las condiciones de las necesarias reformas organizativas y presupuestarias, entonces cabría abordar un proyecto de consolidación de CPDs dentro de la propia Administración, y aquí una vez más podemos acudir a las formulas de financiación basadas en CPP antes comentadas, con la diferencia de que en este caso los plazos de inversión/amortización son mucho más largos que en el caso del escritorio, y típicamente pueden rondar al menos los 10 años.

Lo que esto implica es que las reformas administrativas comentadas han de ser al menos igualmente duraderas, y no estar sujetas al ciclo electoral de 4 años. ¿Es esto posible?. No lo sé, pero se me ocurre una propuesta: cuando se apruebe la Ley o Decreto de esas reformas, se añada un párrafo que diga «La presente disposición no podrá ser modificada o derogada en un plazo mínimo de 10 años desde su entrada en vigor«. ¿Funcionaría?. Puede.

Las Telecomunicaciones

Las telecomunicaciones de las AAPP también tienen sus peculiaridades, a la hora de despegarse de ellas. Como hemos visto, tenemos unas telecomunicaciones «internas» asociadas a los edificios de la Administración, o a sus CPDs, las más de las veces autoaprovisionadas, y unas externas, que atraviesan el espacio público, las cuales en la inmensa mayoría de los casos han de contratarse a los operadores y empresas de telecomunicaciones.

Pero el caso es que, para que todo funcione, tanto los puestos de trabajo, como los CPDs con los servicios y aplicaciones corporativas, necesitan unas buenas comunicaciones, rápidas, fiables, y hasta donde sea posible, baratas.

Ambos contextos, interno y externo, han pues de conectarse y funcionar correctamente, y si externalizamos uno y otro a empresas diferentes, la labor de integración y operación conjunta queda en manos de los empleados públicos. De modo que aquí parece que tenemos al menos un punto del que resulta muy difícil, a priori, despegarse.

Si decíamos que sin puesto de trabajo no hay eAdministración, igualmente podemos decirlo de las telecomunicaciones. Pero a diferencia del primero, y de los CPDs, donde estamos en entornos físicamente acotados y donde se pueden establecer medidas de seguridad física apropiadas, sin embargo las redes de telecomunicaciones van a atravesar espacios públicos donde es mucho más difícil protegerlas, y por lo tanto es especialmente importante cuidar aspectos que inciden directamente en la seguridad y disponibilidad del servicio, como el diseño y topología de las redes, redundancias, protección de los datos mediante encriptado, etc. Y especialmente en aquellos casos en los que estas conexiones no se realicen mediante enlaces «privados» o dedicados sino atravesando en todo o en parte Internet.

Las telecomunicaciones también pueden beneficiarse de operaciones de concentración y consolidación como en el caso de los CPDs, e igualmente para ello se precisan concentraciones equivalentes en términos organizativos y presupuestarios, así como la estabilidad mencionada. Afortunadamente, en la primera década del segundo milenio, se ha avanzado mucho en la coordinación, consolidación y contratación de las telecomunicaciones, sobre todo en los grandes organismos, y gracias a los Planes Directores de Telecomunicaciones definidos en el Real Decreto 541/2001.

Reflexiones finales

Volvamos a la pregunta inicial: ¿Debemos despegarnos del hardware?. Para ello, ¿debemos tener sólamente en en cuenta las razones técnicas, económicas y organizativas esgrimidas anteriormente?. ¿O debemos asumir y actuar en virtud de determinadas corrientes de pensamiento más fundamentalistas, que propugnan una «pureza» del papel del funcionario dedicado en exclusiva a funciones de «autoridad administrativa»?.

En otras palabras, ¿debemos asumir la tesis de que las TIC para las AAPP son simplemente una commodity, y por lo tanto externalizable tanto como queramos?. ¿O hay algo que diferencia las TIC de los otros servicios maduros de mercado, como la seguridad, la limpieza, etc.?.

Hoy día es bastante fácil, gracias a la intensa presión recortadora, asumir las tesis economicistas, y seguir estrujando, como única medida, el presupuesto TIC de las AAPP año tras año. Esto es lo fácil, lo simple, pero no aporta valor, y desaprovecha las oportunidades que las TIC ofrecen para las AAPP y para la sociedad.

En su lugar, podemos emplear nuestra inteligencia y adoptar una visión holística: las TIC no son algo externo a las AAPP; son parte integral de ellas. Cuanto antes entendamos que el funcionamiento, el servicio, la eficacia y la eficiencia, y el valor para la sociedad dependen de todos los elementos que componen las AAPP y de la forma en que se interrelacionan, y que no podemos optimizar por separado cada uno de estos elementos sino todos en su conjunto, antes empezaremos a encontrar el verdadero camino.

Trata de vivir de una manera holística. No exageres la importancia del intelecto. Al contrario: integra mente, cuerpo y espíritu en todas las cosas. Si lo haces, llegarás a ser maestro del conocimiento, en lugar de ser víctima de los conceptos.
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Mejora de la Administración

La meta (de las unidades TIC de la Administración), y cómo alcanzarla

la metaInteresantísimo el artículo de Daniel Gómez Hidalgo, «La Meta», analizando algunas de las actividades y formas de operar de las unidades TIC de las Administraciones desde el punto de vista del libro de Eliyahu Godratt del mismo título.

Este artículo empezó por ser un comentario en el blog de Dani, pero viendo que la cosa iba para largo, decidí convertirlo en un post propio para mayor claridad.

En efecto, el libro «La Meta» describe de forma novelada las dificultades con las que se encuentra el gerente de una fábrica, al que le dan tres meses de plazo para conseguir que la fabrica consiga sacar adelante la producción requerida por el negocio, a pesar de una reciente tanda de despidos acompañada de la reducción de jornada. La alternativa, en caso de no conseguirlo, es el cierre de la fábrica.

El paralelismo, en muchos aspectos, entre la situación descrita en «La Meta» y la situación actual en las unidades TIC de la Administración, es evidente. En una reunión de Dirección,  Peach, el Vicepresidente de la División, está diciendo:

 «… es imperativo que minimicemos el riesgo relativo… aceptable en nuestra presente situación de mercado…, sin reducir los gastos estratégicos… requieren sacrificios… aumentos de productividad en cada puesto de trabajo…»

«… y la respuesta es evidente —continúa Peach—, el futuro de este negocio depende de nuestra habilidad para aumentar la productividad.»

A los que aún no hayan leído el libro y lo quieran hacer, les sugiero dejar la lectura de esta artículo ahora, pues voy a desvelar el meollo de algunas cuestiones nucleares del mismo. Para el resto, vamos a ello.

El libro trata en realidad de dos asuntos:

  • Cuál es verdaderamente «la meta»
  • Cómo llegar a ella

En realidad, ambas cuestiones están relacionadas. Ya que el primer problema surge porque suele creerse que la meta es otra distinta de la que realmente és. Y los intentos para alcanzarla van pues en la dirección equivocada. Por ello, el resultado de los esfuerzos, siempre bien intencionados, es el fracaso.

En el ejemplo del libro, una fábrica que elabora algún tipo de material o equipos, parece sobreentenderse que el objetivo es «aumentar la productividad», a pesar de los recientes recortes, sobre todo en personal y mano de obra. Para compensar estos recortes, se han adquirido robots, los cuales, nominalmente, suponen un aumento importante de la productividad, con unas cifras que rondan entre el 30% y el 40%. Sin embargo, y analizando más la situación, resulta que esos aumentos de productividad «locales» en las secciones donde se han instalado los robots, no han supuesto un aumento de productividad «global» en la fábrica. En realidad, la fábrica funciona igual o peor que antes de la instalación de los robots.

La respuesta a esta aparente contradicción reside en que el objetivo de la fábrica no es maximizar la productividad (normalmente definida como el número de unidades de salida dividido por los recursos empleados para conseguirlas), sino maximizar los resultados, los cuales se consiguen maximizando la siguiente ecuación:

Resultados (beneficio neto) = Ingresos netos (ingresos brutos-coste de las materias primas) / inventario * costes operativos

Es decir, que los resultados serán mejores cuanto mayores sean los ingresos netos, cuanto menores sean los costes operativos, y cuanto menor sea el inventario.

De ahí se deduce que un supuesto objetivo «bueno» que es aumentar la producción, lo cual genera un aumento de la productividad (mas unidades fabricadas con el mismo coste) es en realidad malo, si esa producción no se «vende», pues se convierte en inventario, el cual en lugar de beneficios, genera costes. Lo que es más, si algunas de las unidades productivas se convierten en «óptimos locales», es decir, fabrican muchas piezas, pero que la siguiente etapa no es capaz de absorber, también generan inventario y por lo tanto la productividad local es opuesta y contraproducente para lograr la productividad global.

Todo esto, si no me equivoco, es la teoría del «lean manufacturing» que tiene, como no podría ser menos, orígenes orientales (Caso Toyota) ya que está basada en el equilibrio (Ying-Yang) a lo largo de todo el proceso productivo.

Una vez que entendemos que el verdadero objetivo es global y no local, que es globalmente donde debemos maximizar el rendimiento y resultados, el siguiente paso es la optimización: ¿cómo logramos maximizar los resultados globales?.

Para ello, el sistema propuesto es localizar los cuellos de botella, es decir, los puntos donde se acumula el inventario en su entrada, que normalmente son la salida de las unidades con mayor rendimiento o productividad. Para equilibrar el sistema y optimizarlo, no basta con reducir la producción de estos puntos de máximo rendimiento, sino que además hay que trasladar recursos de estos puntos «sobrantes» a los cuellos de botella. De este modo al aumentar el rendimiento de los cuellos de botella, se obtiene como efecto directo la reducción de inventario, y como efecto indirecto la optimización de todo el proceso, lo cual, además de la reducción de costes, lleva a la reducción de los plazos de fabricación y entrega de los productos.

Como podemos ver, los aspectos esenciales de todo ello son:

  • Entender correctamente el objetivo como global y no local. El esfuerzo local puede empeorar los resultados globales.
  • Las soluciones no son aumentar los recortes o pedir más esfuerzos a la gente. Las soluciones son organizativas.

El lean manufacturing aplicado a las unidades TIC de la Administración. Definiendo la meta.

A partir de aquí, Daniel Gómez-Hidalgo hace el notable esfuerzo de aplicar estos principios a una unidad de Desarrollo de Aplicaciones de la Administración. Yo haré el mío propio, no sin antes advertir que es simplemente otro punto de vista, a partir del iniciado por Dani, sin ánimo de polemizar sino de enriquecer.

La aplicación del Lean Manufacturing a las unidades TIC no es descabellado ni nuevo, y hasta tiene su propio nombre: Lean IT. El enfoque Lean es visto hoy día no como una opción sino como uno de los principales enfoques a aplicar para sacar adelante cualquier unidad o negocio TIC hoy en día. El paralelismo nos permite hacer una sencilla asociación, como dice Wikipedia (traducido por mí del inglés):

…mientras que la función de producción fabrica bienes de valor para los clientes, la unidad de TI «fabrica» servicios de negocio de valor para la organización a la que pertenece y sus clientes. Al igual que en la fabricación, el desarrollo de servicios de negocio implica la gestión de recursos, gestión de la demanda, control de calidad, control de la seguridad, etc.

Aquí es importante entender que el «valor» del producto o servicio no lo define el fabricante o proveedor, lo define el cliente. A la hora de definir el verdadero valor de nuestro producto o servicio, por lo tanto, será el cliente el que diga cuánto está dispuesto a pagar por ello. Este es un factor común entre las metodologías y catálogos de buenas prácticas al uso como Six Sigma, ITIL, etc.

Así pues, el cliente es el que «paga». Hay una importante distinción entre cliente y usuario, ya que usuario es el que usa el producto o servicio, pero en ocasiones, sobre todo cuando hablamos no de personas sino de organizaciones, el que paga y el que usa pueden no ser el mismo.

En el caso de la Administración, estas definiciones pueden no estar tan claras como en el caso de una empresa comercial. Argumenta Dani, que:

Obviamente a diferencia del libro, donde es una empresa la que se analiza, la meta de la Administración Pública no es el dinero o al menos no debería serlo, sino que es prestar cada vez mejores servicios al ciudadano y a las empresas, a la vez que optimizar el uso de los recursos públicos, creados y mantenidos con los impuestos de aquellos.

Sin embargo, el concepto de «entrega de valor» sí es igualmente aplicable a las organizaciones públicas y privadas. La diferencia es cómo lo medimos. En una empresa, a través de las ventas, las cuales son reflejo de cuántas personas están dispuestas a pagar una cierta cantidad de dinero por nuestros bienes y servicios. Pero, ¿y en una Administración?.

Pues depende. Evidentemente, la definición concreta va a depender del tipo de organismo y de su función o funciones hacia la sociedad. Pero en muchos casos se pueden hacer aproximaciones plausibles. En el caso de organismos que reciben algún tipo de ingresos, via impuestos o tasas, los resultados pueden incluir en su formulación el factor económico, no asociado al concepto de ventas, pero sí de ingresos, los cuales pueden ser función de la forma y calidad de los servicios existentes para conseguirlos, y cuando hablamos de TIC, de los ingresos obtenidos a través de trámites realizados por vía electrónica. Esto es aplicable al conjunto de unidades u organismos dedicados por ejemplo a la gestión de impuestos (AEAT), gestión de sanciones (DGT), y también a las unidades que reciben ingresos por la prestación de servicios en forma de tasas (SETSI, OEPM, etc.).

¿Y para el resto?. Pues igualmente podemos asignar un valor unitario al trámite en función del valor para el cliente (ciudadano o empresa) que lo utiliza, y multiplicarlo por el número de veces que ese trámite es usado, lo cual nos da un valor económico «virtual» de nuestro producto o servicio. Ya sé que es dificil y aventurado asignar ese valor «unitario» al trámite en una situación que no es de libre mercado. Sin embargo, se han hecho intentos, como por ejemplo la atribución de un ahorro de alrededor de 80 euros (para el ciudadano o empresa) por cada trámite electrónico en lugar del trámite presencial, lo cual podemos usar como punto de partida.

En el caso de los servicios internos, es decir, aquellos que proporcionan las unidades TIC hacia el interior de su organización, o el de los servicios de intermediación hacia otras administraciones, quizás es aún más complicado calcular el valor de estos servicios. Sin embargo, es un ejercicio que debemos hacer. Según los casos, podemos adoptar unas técnicas u otras, pero una sencilla que se me ocurre es hacer una estimación del daño (convertido a euros) que supondría para la organización la detención del servicio, para una unidad de tiempo dada, dividido por el número de utilizaciones de ese servicio que se realiza en esa misma unidad de tiempo.

Así por ejemplo, podemos estimar el daño que se produciría para un Ministerio la paralización derivada del sistema de correo electrónico durante una semana, dividido por el número de usuarios de ese Ministerio que tienen buzón de correo electrónico, y por el número medio de veces que acceden al correo, cada uno de ellos, en el plazo de una semana. Eso nos daría una estimación económica del valor unitario del servicio de correo electrónico para la organización.

Puede parecer que las cifras sean muy ficticias o descabelladas, pero no olvidemos que el objetivo no es tener un valor operativo real, sino un valor de referencia que nos permita la optimización de resultados, y por lo tanto, del proceso realizado para conseguirlos.

En mi opinión, no son buenas métricas de resultados parámetros como las encuestas de satisfacción de los usuarios, ya que por un lado los usuarios no son el cliente (por ejemplo, los usuarios de una aplicación de contabilidad pueden estar en varios departamentos. El cliente sería, en primera instancia, el jefe de la unidad de contabilidad) y por otro lado los resultados dependen también del número de usuarios y del número de veces que se utiliza la aplicación o servicio, los cuales no quedan adecuadamente reflejados en las encuestas de opinión.

Ello no quiere decir que no sea importante contar con los usuarios a la hora de diseñar aplicaciones o servicios. Al contrario, es esencial, pero con la vista puesta en conseguir el máximo valor para el negocio. Para ello, en primer lugar se debe contar con los usuarios y el cliente desde las fases iniciales de definición del proyecto, asegurando que cumple sus expectativas y necesidades para la realización de sus funciones. En segundo lugar, debe hacerse un análisis de necesidades y de la capacidad necesaria para definir el servicio. En tercer lugar hay que analizar los marcos temporales y económicos existentes. No hay nada peor que incumplir los plazos o gastar el doble del presupuesto previsto, pues ello repercute directamente en el valor entregado. En cuarto lugar, debe haber un control de calidad de los productos en todas las fases del proyecto, pero especialmente en los momentos de la entrega del producto o servicio y su entrada en explotación. Y ya por último, todo lo anterior será mucho más fácil y eficaz gracias a la aplicación de alguna de las metodologías de gestión de proyectos o servicios TI existentes.

Optimizando las unidades TIC

Hemos visto por lo tanto que uno de los primeros objetivos a la hora de gestionar las unidades TI de la Administración es definir lo mejor posible los resultados esperados en términos de valor para el negocio y los clientes del mismo. Esto es obviamente difícil y en cada caso particular requerirá un esfuerzo dirigido a las características de la organización a la que pertenecemos, los servicios que ofrece, y los recursos de los que disponemos, así como de la estructura organizativa existente.

A continuación, y siguiendo las recomendaciones del Lean Manufacturing, procederemos a optimizar nuestro funcionamiento, buscando para ello dos elementos esenciales: los cuellos de botella, y los excesos de inventario.

Los cuellos de botella son identificables por dos síntomas, uno es que es donde se producen los mayores retrasos en la entrega de los servicios, y por lo tanto los que están sometidos a mayor presión, y otro porque es donde se acumulan los excesos de inventario a su entrada.

Así por ejemplo, en una subdivisión clásica de una unidad TIC entre Sistemas y Desarrollo, los cuellos de botella pueden encontrarse, en el punto donde los productos preparados por Desarrollo pasan al servicio de Explotación. Esto puede suceder porque los responsables de una y otra unidades son diferentes, y como tal, el responsable de los Desarrollos tiene como objetivo (óptimo local) la entrega de su programa a explotación, y por lo tanto maximiza su trabajo para realizar las entregas lo antes posible. Pero cuando hay varios proyectos en marcha y coinciden las entregas de todos ellos a la vez en los servicios de Sistemas, puede suceder que no sea posible atenderlos a todos, y por lo tanto se forma una cola de pasos a explotación y se genera un exceso de inventarios en forma de versiones de aplicaciones esperando ser pasadas a explotación.

En esta situación es muy fácil al responsable de Desarrollo (que está normalmente más cerca de los usuarios de negocio) echar la culpa de los retrasos al responsable de Sistemas, lo cual no sólo no mejora la situación sino que la empeora, al crear una presión añadida sobre el departamento de Sistemas, el cual no tiene forma por si mismo de mejorar la situación.

La situación puede llegar a ser aún peor, si como consecuencia de las «urgencias» o la presión de los usuarios de negocio, las entregas de versiones se aceleran, para lo cual se eliminan los controles de calidad y las pruebas necesarias antes de cada entrega. De ese modo, se generan aún más entregas (más trabajo para el colapsado servicio de Sistemas) y los productos de baja calidad entregados, además de funcionar mal y dar un mal servicio al usuario, generan trabajo adicional como consecuencia de las inevitables versiones nuevas para corregir los errores de las anteriores versiones.

¿Qué podemos hacer para optimizar la unidad TIC?

Una primera acción es equilibrar los departamentos, desviando recursos desde el lugar donde «sobran», es decir, donde se genera el exceso de producción, al lugar donde «faltan», y de este modo agilizando el cuello de botella. Esto no siempre es fácil, en primer lugar por la especialización requerida, que puede que no sea igual en Desarrollo y en Sistemas, y en segundo lugar como consecuencia de la «mala fama» que ha adquirido el cuello de botella: un lugar donde se trabaja mucho y donde se reciben todos los «palos». ¿Quién iba a querer ir a un sitio así?.

Por lo tanto es necesario adoptar otras medidas. Como hemos visto, una de las causas del embotellamiento es la mala calidad de las entregas, por lo que es buena idea el establecimiento de un Servicio de Calidad, dotado de su propio entorno («preproducción») donde pruebe las entregas, y con la potestad de validar, o rechazar, éstas, en funcion de determinados parámetros de funcionamiento. Esto es válido, no lo olvidemos, tanto para los equipos de desarrollo «propios» como para aquellos contratados externamente ad-hoc para un proyecto determinado.

La coordinación entre proyectos también es un factor clave. Para evitar el efecto «todos a la vez» lo ideal es que las entregas se planifiquen coordinadamente con suficiente antelación, y sobre todo que se coordinen con el departamento de Sistemas ANTES de comprometer las fechas de las entregas con el usuario.

Todo ello, como lo anterior, son funciones que idealmente debe desarrollar una unidad especializada, que además de las funciones de control de calidad desempeñe funciones de control de proyectos y gestión de la arquitectura. Una oficina de proyectos es el mejor medio conocido para implantar todas o una parte de estas funciones. Asociado a la Oficina de Proyectos, es necesaria la adopción de estándares y metodologías de valor probado que no sólo mejoren el funcionamiento sino que otorguen indicadores de negocio y cuadro de mandos (Balanced Scorecard)

¿Una unidad TIC idílica?

Soy perfectamente consciente de que todo lo anterior se puede llevar a cabo en condiciones idílicas, pero la situación real en las unidades TIC de la Administración puede ser muy diferente, desigual en algunos casos, bastante difícil en otros.

Una dificultad evidente puede ser la diferencia entre las visiones de «valor» para el negocio arriba expresadas y las del mismo concepto en manos de los diversos directivos o jefes de unidades no TIC, y por lo tanto, la dificultad de llegar a un acuerdo que permita trabajar a todos en pos de un objetivo común.

Un segundo problema es la situación de recortes y ajuste sostenido en la que llevamos ya varios años, lo que dificulta aún más la adopción de medidas transformadoras. Sin embargo, la alternativa a transformar es sencillamente aceptar la degradación progresiva de los servicios. Esto debe estar muy claro como palanca para obtener el apoyo de la Dirección en pos de realizar los análisis y adoptar las medidas necesarias.

Para rematar este larguísimo artículo, que seguramente daría casi para escribir un libro, algunas ideas resumen y de concepto:

Esto es lo que entiendo yo por una unidad TIC de la Administración:

El objetivo de una unidad TIC de la Administración debe ser la entrega de servicios TI a la organización a la que pertenece, y a la sociedad (ciudadanos y empresas) y a otras Administraciones, definidos según las necesidades, funciones e instrucciones directas de la dirección del organismo al que pertenece, así como de la legislación aplicable, con el objetivo de maximizar el valor de los servicios entregados a su propia organización, y aquellas de las que ésta depende, al resto de Administraciones, y a toda la sociedad, optimizando para ello los recursos disponibles, tanto materiales como organizativos.

Así pues, hasta donde se me alcanza, el objetivo es la entrega de servicios TI, y para ello contará con recursos propios, como unidades de producción en el ámbito de Sistemas o Desarrollo, unidades de coordinación y gestión de proyectos, arquitectura, calidad y seguridad, y recursos externos o contratados, para lo cual son necesarias también unidades de contratación y gestión económica y presupuestaria y unidades o servicios de gestión de los servicios externos contratados.

Como ejemplo de lo que podría ser una buena organización de una unidad TIC, veamos este ejemplo tomado de una reciente oferta de empleo de la OAMI:

The mission of the Business Information Technologies Area is to supply all necessary information technologies services to the Office in order to support and allow the business reach its goals. Under the authority of the Deputy Director, the Area comprises five services, each managed by a Head of Service:

  • Operations and Infrastructure, responsible for operating and managing the IT infrastructure, performing quality control and deploying applications and managing IT security.
  • Architecture, responsible for defining and maintaining business, application and technical architecture as well as corresponding standards.
  • Governance, responsible for governance structure, processes, the Project Management Office and for the monitoring and follow-up of the implementation of the Strategic Plan.
  • Applications Development and Maintenance, responsible for project management, development and maintenance of the business information systems.
  • Vendor Management and Support, responsible for managing IT performance and, in cooperation with other concerned services, IT vendors, budget and contract management.

Para estar en condiciones de cumplir sus objetivos y de optimizar su funcionamiento, es esencial que se cumplan al menos tres condiciones:

  • La unidad TIC debe ocupar el lugar adecuado en la organización, en contacto directo con la Dirección del mismo, ya que es necesario para que las funciones y servicios TIC estén alineados con los objetivos de negocio y sean definidos conjuntamente con las funciones operativas del resto de las unidades.
  • La unidad TIC debe estar compuesta por profesionales TIC adecuadamente capacitados y motivados, conocedores de su ámbito profesional tanto por formación como por experiencia.
  • Es necesaria la aplicación de metodologías de gestión de los servicios (como por ejemplo ITIL) y de la producción (ej. Six Sigma), la gestión de los proyectos (ej PRINCE2) y de gestión de calidad del software y de la contratación (ej. CMMI, ISO 9000, etc.)

En fin, con esto me despido de todos por este puente, para los que tengan tiempo, y recomiendo la lectura del libro de Antonio Muñoz Molina «Todo lo que era sólido», un poco para remover conciencias y para animarse a que, a pesar de las dificultades, es preciso seguir trabajando profesionalmente por una mejor Administración.

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Administración Electrónica Tecnologías de la Información

BYOD (Tráigase su propio dispositivo, señor empleado público)

BYODCon este título ha salido publicado en el último Boletic de la Asociación ASTIC el artículo que elaboré sobre el fenómeno BYOD.

Estamos ante unas nuevas siglas muy de moda, que reflejan los cambios que se están produciendo en el entorno laboral gracias a la tecnología. Este, como otros, entre los que se encuentra el teletrabajo, reflejan la tendencia hacia la progresiva difuminación entre los entornos profesional y personal, que afecta por igual a las empresas y a las organizaciones públicas.

Como quedó de manifiesto en el último ASLAN, en la mesa sobre movilidad y BYOD en las AAPP, se trata de una situación que existe, y ante la cual la peor política posible es la no-política, es decir, desconocerla o ignorarla, adoptando la postura del avestruz.

Se da, además, la circunstancia, de que nuestro país no sólo es líder en movilidad sino también en adopción de BYOD, según muestra el informe de OVUM encargado por Logicalis. Mientras en otros paises europeos, como por ejemplo Francia, prevalece la actitud del «trabaja para vivir», en España, quizás impulsados por la necesidad, tenemos que atenernos (los que podemos) al «vive para trabajar».

El fenómeno BYOD plantea grandes retos para las organizaciones públicas, ya que la zona difusa en la que se mueve no está ni mucho menos resuelta. A los problemas de seguridad del dispositivo y de la información que contiene, tenemos que agregar la indefinición sobre la propiedad del mismo, pues la legislación y jurisprudencia actual se apoyan en una clara presunción de la propiedad de los medios del trabajador por parte del empleador. Pero, ¿qué hacemos cuando ésto no es así?.

Las políticas de gestión del BYOD pueden ser muy variadas, desde las más estrictas basadas en el gobierno del terminal (y todo su contenido, ubicación, etc.) a aquellas que se limitan al control de la información y datos corporativos a los que pueden accederse desde el terminal.

Pero, además, es hora de empezar a plantearse otros aspectos, como el uso de las aplicaciones (Google Apps), y servicios (Redes sociales, FaceBook, Linkedin, Twitter,…) de acceso abierto en nubes públicas , y también de servicios de almacenamiento como los discos virtuales en la nube (DropBox, Google Drive, …) que los empleados públicos pueden y suelen utilizar, en ocasiones tanto para el uso particular como profesional. También para estas situaciones conviene desarrollar políticas, que además de consistentes con las funciones del empleado y los condicionantes legales, deben ser operativas para obtener el máximo provecho posible.

En fín, ante tantos cambios, hay tentaciones de resistirse, pero me viene al pelo una cita recuperada del blog de Enrique Dans, sobre la imposibilidad de detener el reloj del tiempo, que proviene de la recopilación de relatos cortos de Robert A. Heinlein, titulara “Historia del futuro – I“, de “The past through tomorrow“ (1967)

“Es un sentimiento creciente entre algunos grupos de este país la noción de que cuando un hombre o una compañía han sacado un beneficio del público durante un cierto número de años, el gobierno y los tribunales tienen el deber de salvaguardar esos beneficios en el futuro, incluso frente a circunstancias de cambio y contra el interés público. Esta extraña doctrina no se halla apoyada por la Constitución ni por las leyes vigentes. Ni los individuos ni las corporaciones tienen el menor derecho de acudir a los tribunales y exigir que el reloj de la historia sea detenido, o retrasado, en beneficio particular suyo.”

Para los interesados, la versión original del artículo sobre BYOD: 2013_0304 Articulo BYOD para Boletic (PDF)

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Administración Electrónica

Los componentes técnicos de la Administración Electrónica

La semana pasada tuvieron lugar una serie de sesiones formativas sobre Tecnologías de la Información destinadas al curso selectivo de los funcionarios en prácticas del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. Dentro del conjunto de conferencias, tuve el honor de impartir la denominada «Los componentes técnicos de la Administración Electrónica». A continuación ofrezco el material utilizado durante dicha charla:

A fecha de hoy, no cabe duda de que los elementos que componen la Administración Electrónica, tanto aquellos de carácter tecnológico como aquellos de carácter legal,  se encuentran ya en un estado consolidado. Las excusas de la tecnología necesaria o del soporte legal necesario ya no son válidas para no abordar las soluciones TIC para la tramitación de los expedientes de las Administraciones, tanto en la relación con los ciudadanos como internamente, bien sea en el interior de un Organismo dado, bien en la interrelación entre organismos, sean de ámbito nacional, autonómico, o local.

Es cierto que aún queda mucho camino por andar. La estandarización y la interoperabilidad de las soluciones son el próximo caballo de batalla, así como la realización de operaciones de factorización para entregar soluciones más homogéneas a un menor coste. No es menos importante la simplificación de los portales o sedes, de los requisitos de identificación, que deben ser proporcionales al tipo de trámite realizado, así como la otra consolidación, la de la experiencia de usuario, como bien señala Emilio García en su blog.

Os dejo con un resumen de la charla tal y como se expone en las dos últimas diapositivas de la presentación:

En resumen:

  • La Administración Electrónica incluye los elementos tecnológicos que permiten la relación electrónica entre los Ciudadanos y la Administración (“front office”), y también los elementos de la trastienda (“back office”) que hacen que todo funcione.
  • Los elementos del “front office” son en su mayor parte los equivalentes del mundo anterior basado en papel, aunque con sus propias características.
  • Durante mucho tiempo habrán de convivir los mundos “papel” y “electrónico”, y habrá que diseñar y mantener los sistemas que permiten esta convivencia.
  • Los elementos del “back office” son en su mayor parte los mismos que usan el resto de las organizaciones para sus infraestructuras, servicios y aplicaciones, pero adaptados a las especificidades de la Administración.
  • Las estructuras TI actuales de las AAPP están fuertemente ligadas a la estructura administrativa, lo que condiciona tanto su funcionamiento actual como su posible evolución futura.

La utilidad de las TI en las Administraciones:

  • El funcionamiento de las Administraciones, así como la relación con los ciudadanos, evolucionan de forma imparable hacia el uso de la tecnología.
  • Es necesario por tanto conocer tanto la tecnología existente como la legislación aplicable para poder diseñar y aplicar, de forma eficaz y eficiente, cualquier servicio de la Administración.
  • También es importante para plantearse posibles mejoras en el funcionamiento de las AAPP, tanto a nivel tecnológico como legal u organizativo.
  • No debemos olvidar que la aplicación de la tecnología sólo es eficiente si se efectúa un replanteamiento y un rediseño de los procesos administrativos y de los marcos organizativos y legales, aprovechando todas las posibilidades que ofrece la tecnología.
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Administración Electrónica

Pongamos tecnología en la Administración de hoy en día

La Administración Electrónica
es casi como una tónica,
una tónica sin gas,
de la que se espera algo más.

Por mucha tecnología
que pongamos al portal,
si no se cambia el percal,
se ha quedado en nadería.

Y es que no hay magia ninguna
si no se ven una por una
los pasos de la tramitación
para hacer optimización
de su versión electrónica
en su forma más económica.

Hay iPads, hay iPods,
hay Linux y hay Windo-ws,
hay mucho dispositivo,
pero poca racionalización.

Aún estamos esperando
un CIOAGE salvador
que ponga un poco de lógica
en nuestra Administración,

Para que se haga un análisis,
un estudio, un proyecto,
una mejora continua,
toda una reorganización.

Y quizás haya una Agencia,
que unifique los servicios,
sean comunes o específicos,
en base a la tecnología.

Pero si no planificamos,
calculamos, analizamos,
estudiamos, sopesamos,
las decisiones a tomar,
entonces no optimizamos,
no mejoramos, no alcanzamos
nuestros objetivos vanos,
y la reforma se hará esperar.

Porque, no por mucho legislar,
amanece más temprano,
y no por mucho tecnificar,
se sirve mejor al ciudadano,
si no se hace con mesura,
con sentido, con cordura,
con un poquito de altura
de miras,
¿ no es mejor que trabajar en vano?

Hoy 21 de marzo, la UNESCO celebra el Día Mundial de la Poesía. Antonio Arias y Sevach se han retado a presentar en verso sus respectivos artículos en sus bitácoras,y no puedo menos que sumarme a esta conmemoración.

Como recuerda la página de la UNESCO, «La poesía es una de las expresiones más puras de la libertad de la lengua. Es un elemento constitutivo de la identidad de los pueblos; encarna la energía creativa de la cultura en su facultad de renovarse sin cesar.»

Espero que os guste este pequeño experimento. A ver si diciendo las cosas en verso, se toman más en serio que cuando se dicen en prosa.

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Mejora de la Administración Servicio Público

Sobre leyes, empleados públicos, ética profesional, y tecnología

La ley (del latín lex, legis) es una norma jurídica dictada por el legislador, es decir, un precepto establecido por la autoridad competente, en que se manda o prohíbe algo en consonancia con la justicia.

Esta es la definición de la Wikipedia. En la Constitución Española, la palabra Ley aparece 165 veces, y Leyes, 37. Las leyes son unos de los pilares de nuestra sociedad, como dice el Artículo 10 :

  1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.
  2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

Ahora bien, como la sociedad está compuesta de muchas personas diferentes, es normal que no haya ninguna ley que sea del gusto de todos. No solo eso: todas las leyes pretenden un beneficio social, pero es obvio que por su mera existencia no sólo producen beneficios sociales, sino también perjuicios. Los beneficios producidos por las leyes deberían ser siempre superiores a los perjuicios, y así creo que es generalmente, pero esto como lo anterior siempre es opinable, y por lo tanto existirán opiniones de determinadas personas de que los perjuicios superan a los beneficios en determinadas leyes.

Esto es así y no es malo. Una de las libertades fundamentales del estado de derecho es la libertad de pensamiento y también la libertad de expresión (siempre con el límite del respeto a los derechos de los demás). Pero que uno opine en contra de una ley no le da derecho a incumplirla. Si hacemos eso, rompemos la baraja y el estado de derecho se va al cuerno.

Una segunda cuestión es que ninguna ley es perfecta sintácticamente (gracias Javier Badía por ayudarnos a redactar mejor las leyes) ni tampoco semánticamente, por lo que siempre caben interpretaciones, existiendo incluso contradicciones entre lo que disponen unas leyes y otras. Esta imperfección está en relación directa con la complejidad, y es el motivo por el que, en mi opinión  para tener mejores leyes hay que tener menos leyes, invirtiendo la tendencia actual de inflación legislativa: cuantas más leyes peores son, y menos consiguen su fin de ordenamiento social.

Pero a la postre las leyes hay que aplicarlas. TODOS tenemos que aplicarlas. El estamento último responsable de su aplicación es el Sistema Judicial, al cual se acude (se debería de acudir en última instancia) para decidir sobre la aplicación de las leyes.

Tampoco el sistema judicial es infalible. Como todo lo humano. Aunque se le presume una mayor competencia en su función que al resto, y por ello las decisiones judiciales hay que respetarlas, incluso aunque no estemos conformes con ellas. Resulta una falacia afirmar que algo es verdad porque lo dice un juez, cosa que se hace habitualmente, pero respetando las opiniones en contra, lo que es cierto es que esas decisiones deben ser acatadas por los afectados porque es parte del sistema en el que convivimos.

El sistema judicial es bastante complejo, y no incluye sólo a la Administración de Justicia, y de Interior, sino a un importante conjunto de profesionales que no forman parte de la Administración: abogados, procuradores, etc. Los procedimientos judiciales pues se desarrollan en medio de un entramado de fases, instrucciones, sentencias y recursos, que siendo probablemente necesarios para hacer valer las garantías y derechos de cada uno, ha devenido en un segundo problema, adicional al ya expresado de la imperfección de las leyes, que es la demora: demora muy alta en términos de vida de las personas, que prácticamente siempre se mide en años, cuando no en lustros. Esta elevada demora en los plazos para que la Justicia sentencie hace que no sólo pierda eficacia, sino también genera efectos colaterales indeseados, que a veces rozan la injusticia al aplicarse las leyes en situaciones que han cambiado completamente desde el momento en que se produjeron los hechos juzgados.

Y, aprovecho para decir, en el caso de las leyes que afectan o son afectadas por la tecnología, el cambio tecnológico es tan rápido que con frecuencia las leyes se quedan anticuadas y obsoletas en plazos más cortos que el lustro o lustros que pueden llegar a tardar los sistemas judiciales en resolver sobre los casos concretos de su aplicación. Y cuando hablo de tecnología, hablo también de los aspectos sociales de la tecnología, es decir, aquellos en los que la evolución de la sociedad ha ido pareja a la de la tecnología: Contenidos Digitales, Redes Sociales, movilidad…

Por lo tanto, es evidente, y lo ha sido siempre, que la aplicación de las leyes se realiza en muchos casos en primera instancia por los empleados públicos integrantes de órganos u organismos a los que se les encomienda expresamente la aplicación de determinada ley. Los ejemplos son innumerables, pero por decir unos pocos que conozco, la aplicación de la Ley de Subvenciones en los proyectos y actuaciones del Plan Avanza, o la aplicación de la Ley General de Telecomunicaciones en el ámbito de la gestión del espectro radioeléctrico, ambas en la SETSI o la aplicación de la Ley de Marcas, la Ley de Patentes y Modelos, la Ley de Diseños Industriales o la Ley de Topografías de semiconductores en el ámbito de la OEPM.

La encomienda en la aplicación de leyes específicas a un órgano administrativo está justificada en virtud de la eficiencia y la eficacia, es decir, para conseguir resultados en el menor plazo posible y con el menor coste posible.  Aunque, como hemos visto, las actuaciones administrativas en la aplicación de estas leyes siempre tienen el último recurso a la justicia. Pero es algo que el empleado público se esfuerza mucho en evitar pues es muy costoso y prolongado. De modo que la ética profesional del empleado público, que en primer lugar le obliga a cumplir y hacer cumplir las leyes, específicamente las que ejerce en su trabajo, además procura hacerlo con eficacia y eficiencia, no sólo porque es su obligación sino porque le genera beneficios y le evita problemas posteriores.

Generalmente (siempre hay excepciones) creo que el ejercicio profesional en el marco legal del empleado público es bastante bueno, incluso en el caso de que el empleado no le guste o no comparta la ley que le toca aplicar. Eso se llama ética profesional. Y creedme si os digo que la capacitación profesional de los empleados públicos que he conocido es altísima en este ámbito. Y también os digo que, dentro del margen que permiten las leyes, los funcionarios se esfuerzan por hacer lo que creen mejor para los ciudadanos y empresas que se relacionan con ellos en el ejercicio de sus funciones, y por producir los menores efectos colaterales indeseados en sus decisiones.

Y en esta ecuación, ¿que función desempeña la tecnología?. Como hemos dicho antes, la tecnología se caracteriza por una rápida evolución que lleva aparejada una evolución social paralela. Dada la dificultad y lentitud de los procesos legislativos y judiciales, en este ámbito es especialmente recomendable conceder mayor ámbito de actuación al empleado público, en virtud de los sempiternos principios de eficacia y eficiencia. Y para hacerlo, es especialmente importante contar con funcionarios preparados y motivados. Me consta que hay un alto nivel de preparación tecnológica, no sólo entre los profesionales TIC, sino en la mayor parte de los funcionarios.

Sería muy fácil para mi decir ahora que la motivación es el problema, pero lo cierto es que no lo pienso así. Conozco muchos profesionales excelentes que aman su trabajo, que lo hacen lo mejor que saben y pueden incluso cuando no están de acuerdo con la forma en que se hace o con otros aspectos que no les gustan. Gente que, además, cree que es necesario cambiar ciertas cosas, y que hace propuestas para cambiarlas, sin que ello les impida sacar el día a día de su trabajo. Algunos incluso tan valientes como para mantener un blog público en el que expresan sus preocupaciones, opiniones y propuestas. Gente como ésta (y sólo digo unos cuantos que se me ocurren en este momento, que son los que suelo leer):

Debo decir que, aunque en general comparto sus opiniones, no siempre es así. A veces lo comento en el blog o en el twitter, o a veces me lo callo. Pero siempre, siempre, respeto lo que opinan, en primer lugar por tener el valor de exponerlo, en segundo lugar porque se aprende más de las diferencias que de las igualdades, porque para evolucionar hay que escuchar.

Dejo para el final a Lucía Escapa, quien hace poco ha sufrido una campaña de descalificaciones personales, en la prensa digital y en twitter, como consecuencia de su inclusión en la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual, en referencia a un artículo publicado en su blog sobre la cuestión del Software libre en las AAPP, y que ha derivado en simplonas acusaciones en las que se pone en duda primero su capacidad para distinguir entre el mundo virtual y el mundo físico, y luego entre un enlace y el contenido enlazado.

Para empezar, debo decir que conozco a Lucía hace algún tiempo, y es una profesional como la copa de un pino. Aparte de su historial que aparece en Linkedin, ha recibido varios premios, por su carrera profesional, y por su labor en favor de la difusión y promoción de las TIC en las redes sociales. Además está colaborando más que activamente en las propuestas de la Reforma de la Administración, y el documento que presenta ASTIC a este respecto se basa en un trabajo previo que la propia Lucía publicó en su blog. Por supuesto lleva mucho tiempo ejerciendo como profesional TIC de alto nivel, y sin duda (parece hasta una ofensa tener que decirlo) conoce bien ciertos detalles básicos de la tecnología que permiten distinguir entre un enlace html y el objeto o página enlazado.

Creo que los que la critican yerran el tiro triplemente. Primero porque no es el tipo de profesional sobre el que se pueda poner en duda su competencia para aportar su conocimiento y su valía en esta Comisión. Segundo porque las ideas se defienden con argumentos y no con ataques personales. Si, en lugar de los argumentos, se recurre a la descalificación, es porque el acusador carece de otros argumentos, lo cual devalúa a los ojos de los demás aquello que defiende. Y tercero, porque, si existe la ley y el reglamento que desarrolla la sala segunda de la Comisión, y la ley y el reglamento hay que cumplirlos, más vale que cuente con profesionales altamente preparados, pues son los que mejor pueden conocer y decidir sobre los asuntos que le sean sometidos.

Lucía es una mujer valiente que defiende sus principios y se atreve a exponerlos y debatirlos en un foro abierto. Solo por eso, ya merecería un respeto.

Terminaré citando a Claudio M. Cipolla en su imprescindible obra «Las leyes fundamentales de la estupidez humana«, en concreto el corolario a su quinta y última ley:

El estúpido es más peligroso que el malvado

Así que evitad enredaros con aquellos que no muestran inteligencia, pues sólo os traerá problemas.