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Mejora de la Administración Organización y TIC

La Agencia TIC y el CIO para la Administración General del Estado en el informe CORA

Informe Cora
La Vicepresidenta y el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas presentando el informe CORA. Fuente: http://www.lamoncloa.gob.es/
La Moncloa, Madrid – 21/06/2013

El Gobierno de España publicó el pasado 21 de junio el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), que abreviadamente denominaremos como Informe CORA.

En este informe se proponen, en el ámbito de las TIC de la Administración General del Estado, dos importantes medidas:

  • Creación de la figura del CIO como máximo responsable de la Administración General del Estado en el ámbito del nuevo modelo de organización de las TIC (#CIOAGE).
  • Creación de una Agencia TIC como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales.

Antes de analizar en mayor detalle estas propuestas, veamos algunos antecedentes.

Antecedentes

La Agencia de Infraestructuras y Servicios Electrónicos de la Administración surge por primera vez en este blog en octubre de 2007 (hace ya casi seis años), en el artículo Medidas horizontales para funcionarios. En ese artículo ya se proponía la factorización de diversos servicios comunes, ejemplificados en servicio de correo electrónico, así como en servicios de telecomunicaciones, como podría ser la telefonía. También se habla de servicios horizontales comunes como por ejemplo la nómina (NEDAES). El asunto se retoma después en 2009, en el artículo La externalización en las AAPP: ¿Qué hay de las Agencias TIC?, en el cual se establecen paralelismos entre esta agencia o agencias (se habla de dos posibles: una orientada al front-office y la otra al back-office) y los servicios entonces en desarrollo en la red SARA. Posteriormente, en Primera propuesta: Factorización, en 2011, se vuelve a insistir en la necesidad de una Agencia TIC, como solución organizativa para la aplicación de las economías de escala en el ámbito de las TIC. Curiosamente, en los comentarios a ese artículo ya Andrés Nin planteaba la necesidad de la creación, con carácter previo, de un CIO, aunque no a nivel global de la AGE, sino en cada Ministerio. En los comentarios de Montaña Merchán también apunta a que la idea de una Agencia TIC data nada menos que de ¡2002!. Poco después, en Tercera propuesta: Profesionalización, se habla ya claramente del Gobierno de las TI en las AAPP, así como del CIO de la Administracion. Además se indican algunas características que debe tener, como, entre otras, sus principales funciones:

  • Planificación Estratégica
  • Entrega de Servicios TI
  • Gestión Financiera
  • Normativa
  • Información y Comunicación
  • Colaboración y Gestión del Conocimiento

También se abordan las funciones de relación y el posicionamiento organizativo propuesto. Poco después, en  el artículo Las respuestas al problema de Estrategia propuse el hashtag #CIOAGE. El hashtag se generalizó, y aparece poco después en Decisiones del #CIOAGE ; Gasto TIC, ¿centralización? de Andres Nin, ¿Un CIO para la AGE? de Andrés Pastor,  Steven VanRoekel y el #CIOAGE, en este mismo blog, Un CIO para la AGE, de Lucía Escapa, y algunos más. En Predicciones para 2012 en Administración Pública y redes sociales llegué a aventurar que en 2012 el gobierno nombraría un CIO para la Administración General del Estado. La figura del CIO se convirtió finalmente en una reivindicación de la Asociación Profesional ASTIC, y se dedicó en especial una mesa del pasado Meeting Point 2012, “CIO en la Administración General del Estado: ¿Ha llegado la hora?” que tuve el honor de presidir, y para la cual escribí una pequeña introducción exponiendo la situación a nivel internacional de Los CIO de la Administración en el mundo. Finalmente, en enero de 2013, ASTIC elabora, entrega a CORA y publica el documento Plan de Acción: Una Administración General del Estado para la Sociedad de la Información, donde se propone específicamente la “definición del modelo de organización para el CIO de la AGE, que debería encuadrarse dentro del Ministerio o Agencia Estatal indicados y al primer nivel de responsabilidad” y la definición de un modelo de gobierno de los recursos comunes estructurado en tres niveles:

  1. Superior, por encima de la Agencia Estatal de Servicios Comunes, con participación del más alto nivel político, encargado de establecer la orientación estratégica de la Agencia como instrumento al servicio del desarrollo de un programa de Gobierno.
  2. Ejecutivo, formado por los responsables superiores de la Agencia: director económico (CEO), director financiero (CFO), director de información (CIO), director legal y director de recursos humanos, así como por representantes, al nivel de Secretarías de Estado, de los departamentos ministeriales receptores de los servicios de la Agencia.
  3. Operativo, interno a la Agencia y encargado de cubrir cinco funciones clave: la priorización de las inversiones, la selección de los modelos y estándares de infraestructuras de la organización (arquitecturas en el caso de TI), la gestión de los proyectos, el análisis financiero y la asesoría de riesgos, en especial todos los derivados del marco regulatorio europeo y nacional.

Las TIC en el Informe Cora

Nos encontramos si duda ante lo que es un excelente informe sobre la situación actual de la Administración española, específicamente de la Administración General del Estado, y de un numeroso conjunto de medidas propuestas para su mejora. En el informe, que no voy a analizar en detalle, las Tecnologías de la Información aparecen numerosas veces, reflejando de forma natural el entramado que la tecnología y la administración forman para ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos. Al respecto entresaco un par de párrafos del informe:

En el actual estado de madurez de las TIC, éstas se han convertido en uno de los ejes sobre los que se puede articular una reforma y transformación de la AGE, puesto que permite generar eficiencias y optimizar los recursos, aunque para ello sea necesario modificar los actuales procedimientos y estructuras de la Administración. En efecto, la reforma de la gestión de las TIC, para alcanzar todo su potencial, debe ir acompañada de una profunda revisión de los procedimientos y la organización de la AGE, en particular los correspondientes a las unidades horizontales. […] Sin embargo, las unidades TIC de la AGE han sido capaces de atender una demanda creciente de servicios y unas exigencias elevadas, que han situado la oferta actual de servicios en niveles equivalentes o superiores a la media de la UE. Debido a las múltiples casuísticas que se producen y que se deben desarrollar en el ámbito de cada unidad para ofrecer sus servicios a la ciudadanía, es necesario que haya un Departamento específico que conozca los procesos concretos y que esté pegado al terreno. Es necesario mantener la existencia de unidades TIC sectoriales, que aprovechen la gran capacitación y el conocimiento del personal TIC para el desarrollo y operación de las aplicaciones sectoriales específicas de cada unidad de negocio.

El informe ofrece además una tabla con cifras de recursos TIC económicos y de personal, que se deben entender referidas a 2012:

Categoría de activos TIC  Capítulo 2 Capítulo 6 Total  Total % % Personal
1. Infraestructuras y CPD 344.436.492 324.067.911 668.504.403 51,41% 18,26%
2. Puesto de usuario 106.431.496 45.557.477 151.988.973 11,69% 13,45%
3. Aplicaciones comunes 26.871.314 36.258.605 63.129.919 4,85% 11,04%
4. Infraestructuras sectoriales 98.866.326 19.205.241 118.071.567 9,08% 10,52%
5. Aplicaciones sectoriales 99.608.372 199.016.737 298.625.109 22,97% 46,74%
TOTAL 676.214.000 624.105.970 1.300.319.970 100% 100%

Las propuestas que realiza el informe CORA en el ámbito de la gestión TIC de Servicios Comunes son:

  1. CONSOLIDACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS COMUNES
  2. CONSOLIDACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS DE PRODUCTIVIDAD Y PUESTOS DE TRABAJO
  3. CONSOLIDACIÓN DE MÓDULOS COMUNES DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
  4. APOYO A LAS COMPRAS TIC
  5. NUEVO MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LAS TIC EN LA AGE
  6. NUEVO MODELO DE GOBERNANZA PARA LAS TIC EN LA AGE
  7. MECANISMOS DE INCREMENTO DE LA EFICIENCIA EN LOS DESARROLLOS SECTORIALES TIC
  8. ENCOMIENDA GENERAL A LA

    FNMT-RCM PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA A LA AGE

  9. CONECTIVIDAD EN CENTROS ESCOLARES

Pero a la hora de implantar esas medidas hay algunas consideraciones importantes a tener en cuenta:

Un debate simplificado centrado únicamente en ahorros TIC puede tener consecuencias muy negativas, debido al enorme impacto que las TIC tienen sobre otros costes operativos de la AGE. Se debe realizar el debido análisis de eficiencia e impacto del gasto TIC, como elemento esencial para buscar los ahorros en la gestión que se necesitan, manteniendo en todo caso como principio de actuación no frenar el proceso de aprovechamiento de las TIC para esos importantes ahorros corporativos.

El camino hacia el CIO y la Agencia TIC

CORA aporta algunas ideas generales sobre el camino a seguir:

Sin embargo para llevar a cabo la estrategia propuesta es necesario proceder a un rediseño de la organización actual creando una estructura de gobernanza que facilite la obtención de los objetivos de consolidación y la gestión de los medios comunes. En este modelo se propone la creación en un primer momento de la figura del CIO de la AGE como máximo responsable de la Administración en el ámbito de las TIC y con posterioridad ha de valorarse la creación de una Agencia como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales. Mediante este modelo se permitirá lograr economías de escala por vía de la consolidación de infraestructuras, servicios y compras.

Y sigue haciendo algunas advertencias:

La organización TIC de la AGE habrá de contemplar también un rediseño de las estructuras de personal TIC de los Departamentos y deslindar las funciones a desempeñar por el personal de la AGE de las que han de apoyarse en empresas externas, reacomodando las relaciones de puestos de trabajo conforme a las funcionalidades previstas. Se debe potenciar y sacar el máximo partido de una de las principales fortalezas del modelo actual de gestión de las TIC en la AGE, la existencia de un Cuerpo de funcionarios especialista en gestión TIC y con un elevado nivel de capacitación técnica y conocimiento del negocio.

De forma muy simplificada, el esquema podría ser el siguiente: cora opera cio En este esquema no he intentado reflejar dependencias jerárquicas, sino relaciones funcionales. Así, parece claro que cuando se cree la figura del CIOAGE propuesto por CORA, su actividad será necesariamente coordinada por la Oficina Para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA), y, con la colaboración de un consejo rector con representación de los diversos Departamentos Ministeriales y grandes centros gestores TIC de la AGE, se procederá a crear la Agencia, para la provisión de servicios comunes, apoyo a la compartición y reutilización de infraestructuras y servicios sectoriales, apoyo a la estandarización tecnológica y de las compras TIC.

Algunas conclusiones

Hasta aquí, más o menos lo que sabemos. En el haber tenemos varios puntos importantes:

  • Reconocimiento del papel esencial de las TIC en el funcionamiento de la Administración y como eje para articular su reforma
  • Reconocimiento del papel del Cuerpo de Funcionarios TIC (debe entenderse extendido a todos los Cuerpos de Funcionarios TIC) necesario para obtener el máximo provecho a la reforma
  • Parece que por fin nos han hecho caso, y CORA propone claramente la:
  • Creación de la figura del CIOAGE, como elemento estratégico que liderará el proceso de cambio y articulará la política de gobierno TIC para la AGE
  • Creación de la Agencia TIC para la provisión de servicios comunes y para la articulación de los servicios sectoriales, las compras y la estandarización.

En el debe, sin embargo todavía tenemos dudas, que deberían resolverse pronto:

  • Se echa de menos la información detallada a partir de la cual CORA ha elaborado sus conclusiones y propuestas, tanto en el ámbito económico como humano, lo cual es un elemento importante para la planificación y el seguimiento de las actuaciones, y para la elaboración de métricas y cuadros de control.
  • No se llega a definir con precisión la ubicación orgánica del CIOAGE, y lo que es más importante, sus potestades y su marco de relación con otros agentes esenciales como Abogacía del Estado, Intervención General, etc.
  • Todo lo anterior es necesario para definir un perfil profesional y competencial de la persona que vaya a ocupar el cargo de CIOAGE, y para proceder a elegir a la persona más apropiada para el mismo.
  • Tampoco se fija con precisión el marco temporal para las actuaciones propuestas
  • En lo referente a la Agencia, y dada su función de provisión de infraestructuras y servicios comunes, es obvio que de alguna manera debe incorporar a las infraestructuras y servicios comunes actuales, básicamente la Red SARA. Pero no da ninguna pista sobre cómo hacer esta operación. Es de suponer que será una de las primeras tareas del CIO cuando empiece a trabajar.

En fin, creo sinceramente que el Informe CORA es un trabajo excelente, que era necesario, y que dará un buen material de referencia para la Administración durante mucho tiempo. Pero también se trata de un informe de alto nivel, que se centra sobre todo en el qué (hay que hacer) pero no tanto en el cómo (hay que hacerlo),…. y ya se sabe que el diablo está en los detalles. PD: Según escribía estas líneas, ASTIC ha publicado una primera valoración del Informe CORA.