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Mejora de la Administración Organización y TIC

La Agencia TIC y el CIO para la Administración General del Estado en el informe CORA

Informe Cora
La Vicepresidenta y el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas presentando el informe CORA. Fuente: http://www.lamoncloa.gob.es/
La Moncloa, Madrid – 21/06/2013

El Gobierno de España publicó el pasado 21 de junio el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), que abreviadamente denominaremos como Informe CORA.

En este informe se proponen, en el ámbito de las TIC de la Administración General del Estado, dos importantes medidas:

  • Creación de la figura del CIO como máximo responsable de la Administración General del Estado en el ámbito del nuevo modelo de organización de las TIC (#CIOAGE).
  • Creación de una Agencia TIC como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales.

Antes de analizar en mayor detalle estas propuestas, veamos algunos antecedentes.

Antecedentes

La Agencia de Infraestructuras y Servicios Electrónicos de la Administración surge por primera vez en este blog en octubre de 2007 (hace ya casi seis años), en el artículo Medidas horizontales para funcionarios. En ese artículo ya se proponía la factorización de diversos servicios comunes, ejemplificados en servicio de correo electrónico, así como en servicios de telecomunicaciones, como podría ser la telefonía. También se habla de servicios horizontales comunes como por ejemplo la nómina (NEDAES). El asunto se retoma después en 2009, en el artículo La externalización en las AAPP: ¿Qué hay de las Agencias TIC?, en el cual se establecen paralelismos entre esta agencia o agencias (se habla de dos posibles: una orientada al front-office y la otra al back-office) y los servicios entonces en desarrollo en la red SARA. Posteriormente, en Primera propuesta: Factorización, en 2011, se vuelve a insistir en la necesidad de una Agencia TIC, como solución organizativa para la aplicación de las economías de escala en el ámbito de las TIC. Curiosamente, en los comentarios a ese artículo ya Andrés Nin planteaba la necesidad de la creación, con carácter previo, de un CIO, aunque no a nivel global de la AGE, sino en cada Ministerio. En los comentarios de Montaña Merchán también apunta a que la idea de una Agencia TIC data nada menos que de ¡2002!. Poco después, en Tercera propuesta: Profesionalización, se habla ya claramente del Gobierno de las TI en las AAPP, así como del CIO de la Administracion. Además se indican algunas características que debe tener, como, entre otras, sus principales funciones:

  • Planificación Estratégica
  • Entrega de Servicios TI
  • Gestión Financiera
  • Normativa
  • Información y Comunicación
  • Colaboración y Gestión del Conocimiento

También se abordan las funciones de relación y el posicionamiento organizativo propuesto. Poco después, en  el artículo Las respuestas al problema de Estrategia propuse el hashtag #CIOAGE. El hashtag se generalizó, y aparece poco después en Decisiones del #CIOAGE ; Gasto TIC, ¿centralización? de Andres Nin, ¿Un CIO para la AGE? de Andrés Pastor,  Steven VanRoekel y el #CIOAGE, en este mismo blog, Un CIO para la AGE, de Lucía Escapa, y algunos más. En Predicciones para 2012 en Administración Pública y redes sociales llegué a aventurar que en 2012 el gobierno nombraría un CIO para la Administración General del Estado. La figura del CIO se convirtió finalmente en una reivindicación de la Asociación Profesional ASTIC, y se dedicó en especial una mesa del pasado Meeting Point 2012, “CIO en la Administración General del Estado: ¿Ha llegado la hora?” que tuve el honor de presidir, y para la cual escribí una pequeña introducción exponiendo la situación a nivel internacional de Los CIO de la Administración en el mundo. Finalmente, en enero de 2013, ASTIC elabora, entrega a CORA y publica el documento Plan de Acción: Una Administración General del Estado para la Sociedad de la Información, donde se propone específicamente la «definición del modelo de organización para el CIO de la AGE, que debería encuadrarse dentro del Ministerio o Agencia Estatal indicados y al primer nivel de responsabilidad» y la definición de un modelo de gobierno de los recursos comunes estructurado en tres niveles:

  1. Superior, por encima de la Agencia Estatal de Servicios Comunes, con participación del más alto nivel político, encargado de establecer la orientación estratégica de la Agencia como instrumento al servicio del desarrollo de un programa de Gobierno.
  2. Ejecutivo, formado por los responsables superiores de la Agencia: director económico (CEO), director financiero (CFO), director de información (CIO), director legal y director de recursos humanos, así como por representantes, al nivel de Secretarías de Estado, de los departamentos ministeriales receptores de los servicios de la Agencia.
  3. Operativo, interno a la Agencia y encargado de cubrir cinco funciones clave: la priorización de las inversiones, la selección de los modelos y estándares de infraestructuras de la organización (arquitecturas en el caso de TI), la gestión de los proyectos, el análisis financiero y la asesoría de riesgos, en especial todos los derivados del marco regulatorio europeo y nacional.

Las TIC en el Informe Cora

Nos encontramos si duda ante lo que es un excelente informe sobre la situación actual de la Administración española, específicamente de la Administración General del Estado, y de un numeroso conjunto de medidas propuestas para su mejora. En el informe, que no voy a analizar en detalle, las Tecnologías de la Información aparecen numerosas veces, reflejando de forma natural el entramado que la tecnología y la administración forman para ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos. Al respecto entresaco un par de párrafos del informe:

En el actual estado de madurez de las TIC, éstas se han convertido en uno de los ejes sobre los que se puede articular una reforma y transformación de la AGE, puesto que permite generar eficiencias y optimizar los recursos, aunque para ello sea necesario modificar los actuales procedimientos y estructuras de la Administración. En efecto, la reforma de la gestión de las TIC, para alcanzar todo su potencial, debe ir acompañada de una profunda revisión de los procedimientos y la organización de la AGE, en particular los correspondientes a las unidades horizontales. […] Sin embargo, las unidades TIC de la AGE han sido capaces de atender una demanda creciente de servicios y unas exigencias elevadas, que han situado la oferta actual de servicios en niveles equivalentes o superiores a la media de la UE. Debido a las múltiples casuísticas que se producen y que se deben desarrollar en el ámbito de cada unidad para ofrecer sus servicios a la ciudadanía, es necesario que haya un Departamento específico que conozca los procesos concretos y que esté pegado al terreno. Es necesario mantener la existencia de unidades TIC sectoriales, que aprovechen la gran capacitación y el conocimiento del personal TIC para el desarrollo y operación de las aplicaciones sectoriales específicas de cada unidad de negocio.

El informe ofrece además una tabla con cifras de recursos TIC económicos y de personal, que se deben entender referidas a 2012:

Categoría de activos TIC  Capítulo 2 Capítulo 6 Total  Total % % Personal
1. Infraestructuras y CPD 344.436.492 324.067.911 668.504.403 51,41% 18,26%
2. Puesto de usuario 106.431.496 45.557.477 151.988.973 11,69% 13,45%
3. Aplicaciones comunes 26.871.314 36.258.605 63.129.919 4,85% 11,04%
4. Infraestructuras sectoriales 98.866.326 19.205.241 118.071.567 9,08% 10,52%
5. Aplicaciones sectoriales 99.608.372 199.016.737 298.625.109 22,97% 46,74%
TOTAL 676.214.000 624.105.970 1.300.319.970 100% 100%

Las propuestas que realiza el informe CORA en el ámbito de la gestión TIC de Servicios Comunes son:

  1. CONSOLIDACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS COMUNES
  2. CONSOLIDACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS DE PRODUCTIVIDAD Y PUESTOS DE TRABAJO
  3. CONSOLIDACIÓN DE MÓDULOS COMUNES DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
  4. APOYO A LAS COMPRAS TIC
  5. NUEVO MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LAS TIC EN LA AGE
  6. NUEVO MODELO DE GOBERNANZA PARA LAS TIC EN LA AGE
  7. MECANISMOS DE INCREMENTO DE LA EFICIENCIA EN LOS DESARROLLOS SECTORIALES TIC

  8. ENCOMIENDA GENERAL A LA

    FNMT-RCM PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA A LA AGE

  9. CONECTIVIDAD EN CENTROS ESCOLARES

Pero a la hora de implantar esas medidas hay algunas consideraciones importantes a tener en cuenta:

Un debate simplificado centrado únicamente en ahorros TIC puede tener consecuencias muy negativas, debido al enorme impacto que las TIC tienen sobre otros costes operativos de la AGE. Se debe realizar el debido análisis de eficiencia e impacto del gasto TIC, como elemento esencial para buscar los ahorros en la gestión que se necesitan, manteniendo en todo caso como principio de actuación no frenar el proceso de aprovechamiento de las TIC para esos importantes ahorros corporativos.

El camino hacia el CIO y la Agencia TIC

CORA aporta algunas ideas generales sobre el camino a seguir:

Sin embargo para llevar a cabo la estrategia propuesta es necesario proceder a un rediseño de la organización actual creando una estructura de gobernanza que facilite la obtención de los objetivos de consolidación y la gestión de los medios comunes. En este modelo se propone la creación en un primer momento de la figura del CIO de la AGE como máximo responsable de la Administración en el ámbito de las TIC y con posterioridad ha de valorarse la creación de una Agencia como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales. Mediante este modelo se permitirá lograr economías de escala por vía de la consolidación de infraestructuras, servicios y compras.

Y sigue haciendo algunas advertencias:

La organización TIC de la AGE habrá de contemplar también un rediseño de las estructuras de personal TIC de los Departamentos y deslindar las funciones a desempeñar por el personal de la AGE de las que han de apoyarse en empresas externas, reacomodando las relaciones de puestos de trabajo conforme a las funcionalidades previstas. Se debe potenciar y sacar el máximo partido de una de las principales fortalezas del modelo actual de gestión de las TIC en la AGE, la existencia de un Cuerpo de funcionarios especialista en gestión TIC y con un elevado nivel de capacitación técnica y conocimiento del negocio.

De forma muy simplificada, el esquema podría ser el siguiente: cora opera cio En este esquema no he intentado reflejar dependencias jerárquicas, sino relaciones funcionales. Así, parece claro que cuando se cree la figura del CIOAGE propuesto por CORA, su actividad será necesariamente coordinada por la Oficina Para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA), y, con la colaboración de un consejo rector con representación de los diversos Departamentos Ministeriales y grandes centros gestores TIC de la AGE, se procederá a crear la Agencia, para la provisión de servicios comunes, apoyo a la compartición y reutilización de infraestructuras y servicios sectoriales, apoyo a la estandarización tecnológica y de las compras TIC.

Algunas conclusiones

Hasta aquí, más o menos lo que sabemos. En el haber tenemos varios puntos importantes:

  • Reconocimiento del papel esencial de las TIC en el funcionamiento de la Administración y como eje para articular su reforma
  • Reconocimiento del papel del Cuerpo de Funcionarios TIC (debe entenderse extendido a todos los Cuerpos de Funcionarios TIC) necesario para obtener el máximo provecho a la reforma
  • Parece que por fin nos han hecho caso, y CORA propone claramente la:
  • Creación de la figura del CIOAGE, como elemento estratégico que liderará el proceso de cambio y articulará la política de gobierno TIC para la AGE
  • Creación de la Agencia TIC para la provisión de servicios comunes y para la articulación de los servicios sectoriales, las compras y la estandarización.

En el debe, sin embargo todavía tenemos dudas, que deberían resolverse pronto:

  • Se echa de menos la información detallada a partir de la cual CORA ha elaborado sus conclusiones y propuestas, tanto en el ámbito económico como humano, lo cual es un elemento importante para la planificación y el seguimiento de las actuaciones, y para la elaboración de métricas y cuadros de control.
  • No se llega a definir con precisión la ubicación orgánica del CIOAGE, y lo que es más importante, sus potestades y su marco de relación con otros agentes esenciales como Abogacía del Estado, Intervención General, etc.
  • Todo lo anterior es necesario para definir un perfil profesional y competencial de la persona que vaya a ocupar el cargo de CIOAGE, y para proceder a elegir a la persona más apropiada para el mismo.
  • Tampoco se fija con precisión el marco temporal para las actuaciones propuestas
  • En lo referente a la Agencia, y dada su función de provisión de infraestructuras y servicios comunes, es obvio que de alguna manera debe incorporar a las infraestructuras y servicios comunes actuales, básicamente la Red SARA. Pero no da ninguna pista sobre cómo hacer esta operación. Es de suponer que será una de las primeras tareas del CIO cuando empiece a trabajar.

En fin, creo sinceramente que el Informe CORA es un trabajo excelente, que era necesario, y que dará un buen material de referencia para la Administración durante mucho tiempo. Pero también se trata de un informe de alto nivel, que se centra sobre todo en el qué (hay que hacer) pero no tanto en el cómo (hay que hacerlo),…. y ya se sabe que el diablo está en los detalles. PD: Según escribía estas líneas, ASTIC ha publicado una primera valoración del Informe CORA.

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Nubes sobre la eAdministración

¿Porqué nos gusta el fútbol?. Nos gusta porque nos emocionamos con él. Porque cuando nuestro equipo gana, nos alegramos. Porque cuando pierde, sufrimos. Nos gusta porque nos encanta ver el salto de Puyol con la melena rizada al viento sobre los alemanes y con todo el ímpetu golpea al balón hasta el fondo de la red. Nos gusta porque en ese momento, todos somos Puyol.

En Octubre de 2009, en el artículo El cloud computing y el exceso de funcionarios en España, se abría un «melón» sobre la posibilidad de racionalizar la aplicación de la tecnología en las Administraciones, usando para ello la nueva ola de tecnologías, o más bien diríamos servicios tecnológicos, basados en «la nube». En los comentarios al artículo, se palpa una contradicción, entre lo que por un lado es el apoyo a la aplicación de un enfoque revolucionario y modificador, pero con un enorme miedo al fracaso, basado en la experiencia previa de la resistencia al cambio de las Administraciones, y, porqué no decirlo, de un modelo de estado bastante descentralizado que dificulta mucho la adopción de iniciativas comunes que permitan la optimización de recursos.

Desde entonces el tema ha cobrado progresivamente vigencia. En el reciente artículo Community cloud, Montaña Merchán dice:

En 2006 ASTIC realizó el informe visión 2010 en la que, entre otras cosas se recogia la idea de la Agencia de Infraestructuras de la AGE (ATICA).  Esta propuesta cristalizaba una serie de reflexionas acerca de cómo consolidar servicios llamados a ser commodities (red de comunicaciones, correo,…) que son fundamentales para la AE pero no son estrictamente el negocio del organismo. Nos encontramos en un momento clave para el lanzamiento de esta propuesta: un entorno económico restrictivo, un entorno tecnológico que abre posibilidades y un entorno directivo permeable a la inicitiva.

Los ejemplos que cinta Monty en el artículo están en su mayor parte implantados en la actual Red SARA. Pero no olvidemos que la Red Sara se apoya en el antecesora Intranet Administrativa. Esta red se definió en unos grupos de trabajo coordinados en el MAP a finales de los 90. A su vez, la IA estaba basada a su vez en la Red RICO (Red Integrada de Comunicaciones Oficiales) una red promovida a principios de los 90 por la Secretaría General de Telecomunicaciones, que consistía en enlaces físicos que unían los diversos ministerios, y que era mantenida por Correos.

Así, vemos que las iniciativas de integración tecnológica entre los diversos órganos administrativos vienen de lejos. Sin embargo, y en mi honesta opinión, la mayoría de estas iniciativas hasta la fecha los podemos considerar como semi-éxitos cuando no directamente de fracasos. Así por ejemplo siempre me pareció que la Intranet Administrativa partía de un principio equivocado, que era el montar una red paralela «por detrás» de los Ministerios y organismos, lo cual creaba, y sigue creando, dificultades operativas importantes, duplicidades y costes que se hubiesen resuelto estupendamente si en lugar de una Intranet Administrativa se hubiese montado una Extranet Administrativa, la cual, dado el estado de la técnica era perfectamente posible cuando se puso en marcha.

Un excelente ejemplo de que partir de una situación anterior y arrastrar el lastre que supone puede viciar la iniciativa y malograr gran parte de sus posibilidades.

Con posterioridad, la Red SARA pretendió subir un escalón más y convertirse en una red de servicios intra-administrativos. Un esfuerzo admirable, con algunos ejemplos demostradores positivos, pero que en mi opinión no dejan de ser meros experimentos que demuestran la viabilidad tecnológica, pero siguen careciendo de un auténtico modelo de negocio aplicable en la Administración. El modelo que, como saben los lectores de éste blog, creo adecuado para llevar a cabo esta propuesta, pasa por la creación de un Organismo especializado, la famosa Agencia TIC.

En esas estábamos cuando llegó la crisis.

La industria lo tiene claro: la solución para la optimización del gasto TI en la Administración es crear una «Nube Administrativa», aunque, en opinión de Dave Girouard, Presidente de la División de Empresa de Google, «Parte de la incertidumbre de la Administración acerca de la Nube refleja las mismas reservas que muestran las empresas. Para para los encargados acostumbrados a mantener sus propios centros de datos, hay miedo de almacenar datos sensibles en manos de terceros«.

Entretanto las Administraciones se deciden sobre si se atreven a entrar o no en el modelo de Cloud Computing, el artíclo de Andrea di Maio aclara algunos importantes aspectos sobre lo que implica para la Administración construir su nube:

  • Gestionarlo como un negocio. Debe funcionar bien y debe demostrarse su rentabilidad (incluso aunque el beneficio revierta a la propia Administración). En caso contrario, las presiones en contra provenientes de la industria pueden ser muy fuertes, pues lo verán como una competencia directa.
  • El uso de la nube administrativa debe ser obligatorio. Es necesario obligar su uso a las administraciones, pues, sobre todo al principio, puede no ser competitivo con las ofertas de mercado.
  • Consolidarlo al nivel más general. Es importante evitar que cada Ministerio u Organismo cree su propia nube. Hay que diseñar una estrategia de consolidación de CPDs que anteceda o complemente las estrategia de la Nube Administrativa.

Sobre estos principios, DiMaio aporta algunas reflexiones:

  • Lo más importante es que el enfoque esté centrado en el usuario y no en el proveedor (ya vimos que esta era la principal crítica que yo hacía a la Intranet Administrativa)
  • Tiene sentido fomentar el uso de los activos existentes, pero no hasta el punto de hacer ineficientes las operaciones de TI (otro de  los fallos de la IA).
  • Está bien gestionarlo como negocio, pero no hasta el punto de olvidar que la Administración se centra en el valor público.
  • Consolidar es buena idea, siempre que la visión de la nube sea mixta, combinando los servicios internos y externos de forma que se maximice el valor público.

No puedo por menos que suscribir estas consideraciones. En efecto, las tres propuestas principales parecen hechas a la medida para ser depositadas en manos de una Agencia. Aunque hay un gran obstáculo, ya que la creación agencias ha sido congelada por el RD 8/2010. De modo que si no podemos crear una nueva agencia, ¿porqué no pensamos en reutilizar lo que tenemos?. Aunque el modelo no es el ideal, quizás sea posible recuperar la vieja idea de instrumentar en torno a Red.es la creación de los servicios horizontales comunes, virtualizándolos si queremos, y ofreciéndolos a todas las Administraciones. Para ello sería necesario, obviamente, que con carácter previo los Ministerios de Industria y Presidencia hablasen y acordasen al menos una linea de trabajo en ésta dirección.

Y, todo éste rollo, ¿qué tiene que ver con el fútbol?

Pues, para mí, simplemente una reflexión: a menudo nos enfrentamos a problemas diarios que se repiten una y otra vez, con lo que nos acabamos desanimando, y nos llegamos a convencer de que las cosas son así, que siempre han sido así y que siempre lo serán. Tras una serie de deseos frustrados y de fracasos, terminamos por perder la esperanza. Pero lo que está pasando con la selección tiene muchas lecturas, relacionadas con la unidad frente a un objetivo común, así como el hecho de que, tarde o temprano, si ponemos suficiente empeño, podremos lograr cualquier objetivo que nos propongamos.

De este modo, estoy convencido de que la Agencia TIC (al igual que otras medidas transformadoras de la Administración) tarde o temprano acabará por llegar, aunque tenga que ser disfrazada de Ente Público Empresarial, siempre y cuando aceptemos pulpo como animal de compañía.

Vamos, #ESP, a por la Copa del Mundo!!!