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Mejora de la Administración Organización y TIC

La Agencia TIC y el CIO para la Administración General del Estado en el informe CORA

Informe Cora
La Vicepresidenta y el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas presentando el informe CORA. Fuente: http://www.lamoncloa.gob.es/
La Moncloa, Madrid – 21/06/2013

El Gobierno de España publicó el pasado 21 de junio el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), que abreviadamente denominaremos como Informe CORA.

En este informe se proponen, en el ámbito de las TIC de la Administración General del Estado, dos importantes medidas:

  • Creación de la figura del CIO como máximo responsable de la Administración General del Estado en el ámbito del nuevo modelo de organización de las TIC (#CIOAGE).
  • Creación de una Agencia TIC como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales.

Antes de analizar en mayor detalle estas propuestas, veamos algunos antecedentes.

Antecedentes

La Agencia de Infraestructuras y Servicios Electrónicos de la Administración surge por primera vez en este blog en octubre de 2007 (hace ya casi seis años), en el artículo Medidas horizontales para funcionarios. En ese artículo ya se proponía la factorización de diversos servicios comunes, ejemplificados en servicio de correo electrónico, así como en servicios de telecomunicaciones, como podría ser la telefonía. También se habla de servicios horizontales comunes como por ejemplo la nómina (NEDAES). El asunto se retoma después en 2009, en el artículo La externalización en las AAPP: ¿Qué hay de las Agencias TIC?, en el cual se establecen paralelismos entre esta agencia o agencias (se habla de dos posibles: una orientada al front-office y la otra al back-office) y los servicios entonces en desarrollo en la red SARA. Posteriormente, en Primera propuesta: Factorización, en 2011, se vuelve a insistir en la necesidad de una Agencia TIC, como solución organizativa para la aplicación de las economías de escala en el ámbito de las TIC. Curiosamente, en los comentarios a ese artículo ya Andrés Nin planteaba la necesidad de la creación, con carácter previo, de un CIO, aunque no a nivel global de la AGE, sino en cada Ministerio. En los comentarios de Montaña Merchán también apunta a que la idea de una Agencia TIC data nada menos que de ¡2002!. Poco después, en Tercera propuesta: Profesionalización, se habla ya claramente del Gobierno de las TI en las AAPP, así como del CIO de la Administracion. Además se indican algunas características que debe tener, como, entre otras, sus principales funciones:

  • Planificación Estratégica
  • Entrega de Servicios TI
  • Gestión Financiera
  • Normativa
  • Información y Comunicación
  • Colaboración y Gestión del Conocimiento

También se abordan las funciones de relación y el posicionamiento organizativo propuesto. Poco después, en  el artículo Las respuestas al problema de Estrategia propuse el hashtag #CIOAGE. El hashtag se generalizó, y aparece poco después en Decisiones del #CIOAGE ; Gasto TIC, ¿centralización? de Andres Nin, ¿Un CIO para la AGE? de Andrés Pastor,  Steven VanRoekel y el #CIOAGE, en este mismo blog, Un CIO para la AGE, de Lucía Escapa, y algunos más. En Predicciones para 2012 en Administración Pública y redes sociales llegué a aventurar que en 2012 el gobierno nombraría un CIO para la Administración General del Estado. La figura del CIO se convirtió finalmente en una reivindicación de la Asociación Profesional ASTIC, y se dedicó en especial una mesa del pasado Meeting Point 2012, “CIO en la Administración General del Estado: ¿Ha llegado la hora?” que tuve el honor de presidir, y para la cual escribí una pequeña introducción exponiendo la situación a nivel internacional de Los CIO de la Administración en el mundo. Finalmente, en enero de 2013, ASTIC elabora, entrega a CORA y publica el documento Plan de Acción: Una Administración General del Estado para la Sociedad de la Información, donde se propone específicamente la “definición del modelo de organización para el CIO de la AGE, que debería encuadrarse dentro del Ministerio o Agencia Estatal indicados y al primer nivel de responsabilidad” y la definición de un modelo de gobierno de los recursos comunes estructurado en tres niveles:

  1. Superior, por encima de la Agencia Estatal de Servicios Comunes, con participación del más alto nivel político, encargado de establecer la orientación estratégica de la Agencia como instrumento al servicio del desarrollo de un programa de Gobierno.
  2. Ejecutivo, formado por los responsables superiores de la Agencia: director económico (CEO), director financiero (CFO), director de información (CIO), director legal y director de recursos humanos, así como por representantes, al nivel de Secretarías de Estado, de los departamentos ministeriales receptores de los servicios de la Agencia.
  3. Operativo, interno a la Agencia y encargado de cubrir cinco funciones clave: la priorización de las inversiones, la selección de los modelos y estándares de infraestructuras de la organización (arquitecturas en el caso de TI), la gestión de los proyectos, el análisis financiero y la asesoría de riesgos, en especial todos los derivados del marco regulatorio europeo y nacional.

Las TIC en el Informe Cora

Nos encontramos si duda ante lo que es un excelente informe sobre la situación actual de la Administración española, específicamente de la Administración General del Estado, y de un numeroso conjunto de medidas propuestas para su mejora. En el informe, que no voy a analizar en detalle, las Tecnologías de la Información aparecen numerosas veces, reflejando de forma natural el entramado que la tecnología y la administración forman para ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos. Al respecto entresaco un par de párrafos del informe:

En el actual estado de madurez de las TIC, éstas se han convertido en uno de los ejes sobre los que se puede articular una reforma y transformación de la AGE, puesto que permite generar eficiencias y optimizar los recursos, aunque para ello sea necesario modificar los actuales procedimientos y estructuras de la Administración. En efecto, la reforma de la gestión de las TIC, para alcanzar todo su potencial, debe ir acompañada de una profunda revisión de los procedimientos y la organización de la AGE, en particular los correspondientes a las unidades horizontales. […] Sin embargo, las unidades TIC de la AGE han sido capaces de atender una demanda creciente de servicios y unas exigencias elevadas, que han situado la oferta actual de servicios en niveles equivalentes o superiores a la media de la UE. Debido a las múltiples casuísticas que se producen y que se deben desarrollar en el ámbito de cada unidad para ofrecer sus servicios a la ciudadanía, es necesario que haya un Departamento específico que conozca los procesos concretos y que esté pegado al terreno. Es necesario mantener la existencia de unidades TIC sectoriales, que aprovechen la gran capacitación y el conocimiento del personal TIC para el desarrollo y operación de las aplicaciones sectoriales específicas de cada unidad de negocio.

El informe ofrece además una tabla con cifras de recursos TIC económicos y de personal, que se deben entender referidas a 2012:

Categoría de activos TIC  Capítulo 2 Capítulo 6 Total  Total % % Personal
1. Infraestructuras y CPD 344.436.492 324.067.911 668.504.403 51,41% 18,26%
2. Puesto de usuario 106.431.496 45.557.477 151.988.973 11,69% 13,45%
3. Aplicaciones comunes 26.871.314 36.258.605 63.129.919 4,85% 11,04%
4. Infraestructuras sectoriales 98.866.326 19.205.241 118.071.567 9,08% 10,52%
5. Aplicaciones sectoriales 99.608.372 199.016.737 298.625.109 22,97% 46,74%
TOTAL 676.214.000 624.105.970 1.300.319.970 100% 100%

Las propuestas que realiza el informe CORA en el ámbito de la gestión TIC de Servicios Comunes son:

  1. CONSOLIDACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS COMUNES
  2. CONSOLIDACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS DE PRODUCTIVIDAD Y PUESTOS DE TRABAJO
  3. CONSOLIDACIÓN DE MÓDULOS COMUNES DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
  4. APOYO A LAS COMPRAS TIC
  5. NUEVO MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LAS TIC EN LA AGE
  6. NUEVO MODELO DE GOBERNANZA PARA LAS TIC EN LA AGE
  7. MECANISMOS DE INCREMENTO DE LA EFICIENCIA EN LOS DESARROLLOS SECTORIALES TIC
  8. ENCOMIENDA GENERAL A LA

    FNMT-RCM PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA A LA AGE

  9. CONECTIVIDAD EN CENTROS ESCOLARES

Pero a la hora de implantar esas medidas hay algunas consideraciones importantes a tener en cuenta:

Un debate simplificado centrado únicamente en ahorros TIC puede tener consecuencias muy negativas, debido al enorme impacto que las TIC tienen sobre otros costes operativos de la AGE. Se debe realizar el debido análisis de eficiencia e impacto del gasto TIC, como elemento esencial para buscar los ahorros en la gestión que se necesitan, manteniendo en todo caso como principio de actuación no frenar el proceso de aprovechamiento de las TIC para esos importantes ahorros corporativos.

El camino hacia el CIO y la Agencia TIC

CORA aporta algunas ideas generales sobre el camino a seguir:

Sin embargo para llevar a cabo la estrategia propuesta es necesario proceder a un rediseño de la organización actual creando una estructura de gobernanza que facilite la obtención de los objetivos de consolidación y la gestión de los medios comunes. En este modelo se propone la creación en un primer momento de la figura del CIO de la AGE como máximo responsable de la Administración en el ámbito de las TIC y con posterioridad ha de valorarse la creación de una Agencia como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales. Mediante este modelo se permitirá lograr economías de escala por vía de la consolidación de infraestructuras, servicios y compras.

Y sigue haciendo algunas advertencias:

La organización TIC de la AGE habrá de contemplar también un rediseño de las estructuras de personal TIC de los Departamentos y deslindar las funciones a desempeñar por el personal de la AGE de las que han de apoyarse en empresas externas, reacomodando las relaciones de puestos de trabajo conforme a las funcionalidades previstas. Se debe potenciar y sacar el máximo partido de una de las principales fortalezas del modelo actual de gestión de las TIC en la AGE, la existencia de un Cuerpo de funcionarios especialista en gestión TIC y con un elevado nivel de capacitación técnica y conocimiento del negocio.

De forma muy simplificada, el esquema podría ser el siguiente: cora opera cio En este esquema no he intentado reflejar dependencias jerárquicas, sino relaciones funcionales. Así, parece claro que cuando se cree la figura del CIOAGE propuesto por CORA, su actividad será necesariamente coordinada por la Oficina Para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA), y, con la colaboración de un consejo rector con representación de los diversos Departamentos Ministeriales y grandes centros gestores TIC de la AGE, se procederá a crear la Agencia, para la provisión de servicios comunes, apoyo a la compartición y reutilización de infraestructuras y servicios sectoriales, apoyo a la estandarización tecnológica y de las compras TIC.

Algunas conclusiones

Hasta aquí, más o menos lo que sabemos. En el haber tenemos varios puntos importantes:

  • Reconocimiento del papel esencial de las TIC en el funcionamiento de la Administración y como eje para articular su reforma
  • Reconocimiento del papel del Cuerpo de Funcionarios TIC (debe entenderse extendido a todos los Cuerpos de Funcionarios TIC) necesario para obtener el máximo provecho a la reforma
  • Parece que por fin nos han hecho caso, y CORA propone claramente la:
  • Creación de la figura del CIOAGE, como elemento estratégico que liderará el proceso de cambio y articulará la política de gobierno TIC para la AGE
  • Creación de la Agencia TIC para la provisión de servicios comunes y para la articulación de los servicios sectoriales, las compras y la estandarización.

En el debe, sin embargo todavía tenemos dudas, que deberían resolverse pronto:

  • Se echa de menos la información detallada a partir de la cual CORA ha elaborado sus conclusiones y propuestas, tanto en el ámbito económico como humano, lo cual es un elemento importante para la planificación y el seguimiento de las actuaciones, y para la elaboración de métricas y cuadros de control.
  • No se llega a definir con precisión la ubicación orgánica del CIOAGE, y lo que es más importante, sus potestades y su marco de relación con otros agentes esenciales como Abogacía del Estado, Intervención General, etc.
  • Todo lo anterior es necesario para definir un perfil profesional y competencial de la persona que vaya a ocupar el cargo de CIOAGE, y para proceder a elegir a la persona más apropiada para el mismo.
  • Tampoco se fija con precisión el marco temporal para las actuaciones propuestas
  • En lo referente a la Agencia, y dada su función de provisión de infraestructuras y servicios comunes, es obvio que de alguna manera debe incorporar a las infraestructuras y servicios comunes actuales, básicamente la Red SARA. Pero no da ninguna pista sobre cómo hacer esta operación. Es de suponer que será una de las primeras tareas del CIO cuando empiece a trabajar.

En fin, creo sinceramente que el Informe CORA es un trabajo excelente, que era necesario, y que dará un buen material de referencia para la Administración durante mucho tiempo. Pero también se trata de un informe de alto nivel, que se centra sobre todo en el qué (hay que hacer) pero no tanto en el cómo (hay que hacerlo),…. y ya se sabe que el diablo está en los detalles. PD: Según escribía estas líneas, ASTIC ha publicado una primera valoración del Informe CORA.

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Economía Mejora de la Administración

¿Debe la Administración despegarse del hardware?

board-22098_640Decía Jose Antonio Cobeña, (o eso me pareció entender) en Fujitsu IT Future, que “la Administración debe despegarse de las máquinas“.

En ese contexto, las “máquinas”, eran, presumiblemente, los equipos informáticos, ordenadores, impresoras, cables,… toda esa quincalla que generalmente apelamos con el vocablo anglosajón hardware.

¿Podría?. ¿Debería?. Y, en su caso, ¿cómo lo haría?.

Dejemos claro por adelantado que uno de los principios básicos de las TIC es que, hoy en día, la autoprovisión es prácticamente imposible. Por autoprovisión entendemos que la entidad que es el destino final del bien o servicio TIC, el cliente/usuario, controla igualmente todos los medios de producción de esos bienes servicios TIC, de forma que puede garantizar en la práctica su funcionamiento. Quizás de los pocos sectores en los que hay una mayor aproximación a una autoprovisión TIC es el sector militar, tanto en lo que se refiere al hardware y al software como a las telecomunicaciones.

Pero, en general, las AAPP, en su mayor parte consumidoras intensivas de TIC, el nivel de autoprovisión es bajo. No obstante, la situación es muy variada, tanto desde el punto de vista sectorial como geográfico. Como principio básico, el nivel de autoprovisión es tanto más factible cuanto más grande es la organización, tanto a nivel Estatal, Autonómico, o Local. Pero vamos a centrarnos en lo que genéricamente hemos denominado hardware, que vamos a definir mejor en tres escenarios concretos:

  • El Puesto de Trabajo (y todo lo necesario para que funcione)
  • El Centro de Proceso de Datos
  • Las Telecomunicaciones

 El Puesto de Trabajo

El puesto de trabajo es el lugar, los elementos y los servicios para que el funcionario o empleado público acceda a los servicios y sistemas de información necesarios para el desempeño de sus funciones. Considerando, lógicamente, que los servicios y sistemas de información corporativos, están fuera de la composición de este puesto. Así pues el puesto de trabajo incluye elementos como:

  • El ordenador personal, con su teclado, ratón, pantalla, etc.
  • La impresora, personal o compartida, y otros elementos como pueden ser escáneres, o teléfonos.
  • La red local que une el PC con las impresoras, escaners, etc. y con los servicios y sistemas de información corporativos.
  • Los teléfonos móviles y tablets (aunque en ocasiones no se consideran parte del puesto de trabajo y se los trata separadamente).

Todo ello, como es lógico, con su correspondiente software de base: Sistema operativo, aplicaciones de escritorio, utilidades, etc. Habitualmente estos elementos se aprovisionan, instalan, mantienen y soportan por la propia organización, no sólo en el caso de las AAPP, sino en la mayoría de las organizaciones.

¿Podría la Administración “despegarse” del puesto de trabajo?.

Por supuesto. La contratación, en modo servicio, de todos estos elementos, no sólo es posible, sino que con seguridad ya se está haciendo en algunos casos, como el propio Cobeña desveló en el evento.

¿Debería?

Pues depende. En primer lugar, depende sobre todo del análisis técnico-económico necesario, que debe ser hecho en cada caso en particular, y con el cual nos debería indicar si es más eficaz económicamente (que no es necesariamente equivalente a más barato) el puesto de trabajo en modo servicio contratado que aprovisionado y mantenido internamente.

En estos análisis es también vital contemplar el escenario existente antes de la externalización: las unidades que se estaban encargando de estas funciones (¿qué van a hacer luego?), los pasos necesarios para realizarlo, e igualmente, el escenario futuro, es decir, el camino al que se dirige la organización en términos de servicios TI. E igualmente, las infraestructuras existentes en los edificios (redes locales, etc.): ¿se van a incluir en la externalización?. ¿Quien las va a suministrar, mantener, soportar, etc.?.

Además, no olvidemos que el puesto de trabajo es esencial: sin puesto de trabajo no hay eAdministración que valga. Esto implica consideraciones no sólo económicas, sino de seguridad, y de las garantías necesarias para que este puesto esté operativo siempre que sea necesario.

Por último, el puesto no es sólo y fundamentalmente autónomo, como podría ser el antiguo equivalente de la máquina de escribir. Desde el puesto se acceden normalmente a las aplicaciones y servicios corporativos. Por ello, no basta con que el puesto de trabajo funcione “per se”, sino que debe integrarse eficazmente con el resto de la informática corporativa, a nivel de redes, aplicaciones, versiones de explorador, máquinas virtuales JAVA, etc, etc.

¿Cómo hacerlo?

Como hemos visto, no sólo es una cuestión de economía, sino de diseño del servicio, y de los elementos que interaccionan con él. Dicho esto, y por supuesto tras el análisis previo correspondiente, hay factores que pueden jugar a favor. Las economías de escala, en este ámbito, también pueden favorecer una solución externalizada. Otro importante factor es la forma de financiación y pago. Generalmente la optimización de los sistemas TI requiere siempre un esfuerzo económico inicial, que luego se rentabiliza a medio plazo (4 años típicamente en un puesto de trabajo), pero en tiempos de penuria económica como los actuales, las AAPP pueden no tener el músculo económico inicial para realizar las inversiones necesarias. Y es aquí donde un modelo de contratación basado en CPP podría suponer una salida o solución para estas necesidades.

Desde el punto de vista tecnológico, la tendencia actual es hacia la virtualización del escritorio. Una vez realizada, las ventajas son importantes, tanto desde el punto de vista del coste, ahorro energético, etc., como de la disponibilidad y continuidad del servicio. Pero como acabamos de decir, este factor debe contemplarse en los análisis de necesidades y oportunidad que se realicen y en la forma de contratación más apropiada para conseguirlo.

El CPD

Sin duda, los CPD son los grandes caballos de batalla actuales sobre los que se fijan todas las miradas cuando se habla de optimizar las TIC en las AAPP. Y no en balde. Los centros de proceso de datos han surgido generalmente asociados a las divisiones administrativas (y presupuestarias) existentes en cada momento en las AAPP, lo que ha generado una proliferación de multitud de CPD de tamaño medio y bajo, dispersos geográficamente, tecnológicamente dispares, en muchos casos artesanales e inseguros.

La oportunidad de mejora en los CPD de la Administración es inmensa. Una simple operación de concentración de las instalaciones (“housing“) trae consigo importantes ahorros, tanto en instalaciones como en consumo energético, y ventajas desde el punto de vista de la seguridad y disponibilidad de los servicios.

Una segunda fase de optimización en los CPD podría consistir en la unificación y consolidación de servidores, bases de datos, sistemas de almacenamiento, etc. Es tecnológicamente más compleja, y llevará más tiempo, pero permitirá mayores eficacias en términos de facilidad de administración, flexibilidad, adaptabilidad, etc.

Por ello abundan las iniciativas en este sentido, de las cuales hay muchos ejemplos, tanto a nivel estatal como autonómico.

Ahora bien, ¿concentrar CPDs implica externalizar CPDs?

Dicho de otra manera, las operaciones de concentración, consolidación, virtualización, etc. en los CPDs pueden ser llevadas a cabo por las propias AAPP con medios propios, y se alcanzan igualmente los beneficios que ya se han señalado. ¿Porqué habría que acudir a una externalización de CPDs?.

El análisis previo a realizar en el caso del puesto de trabajo es igualmente necesario en el caso de los Centros de Datos de la Administración. Pero hay algunas peculiaridades adicionales. Como hemos visto, la dispersión de CPDs surge derivada de la dispersión administrativa y presupuestaria. La concentración de CPDs va a requerir pues necesariamente una concentración administrativa y presupuestaria equivalente, y mientras no se aborde, es claro que un gran operador comercial de Data Center va a disponer de ofertas muy ventajosas para alojar los servidores de la Administración. De modo que aquí el criterio es claro: salvo que la Administración se ponga las pilas en abordar las reorganizaciones necesarias para posibilitar un escalado y concentración de servicios comunes, la alternativa será la externalización de los CPDs, pero con un precio a pagar en términos de autonomía, independencia, seguridad, etc.

Si se diesen las condiciones de las necesarias reformas organizativas y presupuestarias, entonces cabría abordar un proyecto de consolidación de CPDs dentro de la propia Administración, y aquí una vez más podemos acudir a las formulas de financiación basadas en CPP antes comentadas, con la diferencia de que en este caso los plazos de inversión/amortización son mucho más largos que en el caso del escritorio, y típicamente pueden rondar al menos los 10 años.

Lo que esto implica es que las reformas administrativas comentadas han de ser al menos igualmente duraderas, y no estar sujetas al ciclo electoral de 4 años. ¿Es esto posible?. No lo sé, pero se me ocurre una propuesta: cuando se apruebe la Ley o Decreto de esas reformas, se añada un párrafo que diga “La presente disposición no podrá ser modificada o derogada en un plazo mínimo de 10 años desde su entrada en vigor“. ¿Funcionaría?. Puede.

Las Telecomunicaciones

Las telecomunicaciones de las AAPP también tienen sus peculiaridades, a la hora de despegarse de ellas. Como hemos visto, tenemos unas telecomunicaciones “internas” asociadas a los edificios de la Administración, o a sus CPDs, las más de las veces autoaprovisionadas, y unas externas, que atraviesan el espacio público, las cuales en la inmensa mayoría de los casos han de contratarse a los operadores y empresas de telecomunicaciones.

Pero el caso es que, para que todo funcione, tanto los puestos de trabajo, como los CPDs con los servicios y aplicaciones corporativas, necesitan unas buenas comunicaciones, rápidas, fiables, y hasta donde sea posible, baratas.

Ambos contextos, interno y externo, han pues de conectarse y funcionar correctamente, y si externalizamos uno y otro a empresas diferentes, la labor de integración y operación conjunta queda en manos de los empleados públicos. De modo que aquí parece que tenemos al menos un punto del que resulta muy difícil, a priori, despegarse.

Si decíamos que sin puesto de trabajo no hay eAdministración, igualmente podemos decirlo de las telecomunicaciones. Pero a diferencia del primero, y de los CPDs, donde estamos en entornos físicamente acotados y donde se pueden establecer medidas de seguridad física apropiadas, sin embargo las redes de telecomunicaciones van a atravesar espacios públicos donde es mucho más difícil protegerlas, y por lo tanto es especialmente importante cuidar aspectos que inciden directamente en la seguridad y disponibilidad del servicio, como el diseño y topología de las redes, redundancias, protección de los datos mediante encriptado, etc. Y especialmente en aquellos casos en los que estas conexiones no se realicen mediante enlaces “privados” o dedicados sino atravesando en todo o en parte Internet.

Las telecomunicaciones también pueden beneficiarse de operaciones de concentración y consolidación como en el caso de los CPDs, e igualmente para ello se precisan concentraciones equivalentes en términos organizativos y presupuestarios, así como la estabilidad mencionada. Afortunadamente, en la primera década del segundo milenio, se ha avanzado mucho en la coordinación, consolidación y contratación de las telecomunicaciones, sobre todo en los grandes organismos, y gracias a los Planes Directores de Telecomunicaciones definidos en el Real Decreto 541/2001.

Reflexiones finales

Volvamos a la pregunta inicial: ¿Debemos despegarnos del hardware?. Para ello, ¿debemos tener sólamente en en cuenta las razones técnicas, económicas y organizativas esgrimidas anteriormente?. ¿O debemos asumir y actuar en virtud de determinadas corrientes de pensamiento más fundamentalistas, que propugnan una “pureza” del papel del funcionario dedicado en exclusiva a funciones de “autoridad administrativa”?.

En otras palabras, ¿debemos asumir la tesis de que las TIC para las AAPP son simplemente una commodity, y por lo tanto externalizable tanto como queramos?. ¿O hay algo que diferencia las TIC de los otros servicios maduros de mercado, como la seguridad, la limpieza, etc.?.

Hoy día es bastante fácil, gracias a la intensa presión recortadora, asumir las tesis economicistas, y seguir estrujando, como única medida, el presupuesto TIC de las AAPP año tras año. Esto es lo fácil, lo simple, pero no aporta valor, y desaprovecha las oportunidades que las TIC ofrecen para las AAPP y para la sociedad.

En su lugar, podemos emplear nuestra inteligencia y adoptar una visión holística: las TIC no son algo externo a las AAPP; son parte integral de ellas. Cuanto antes entendamos que el funcionamiento, el servicio, la eficacia y la eficiencia, y el valor para la sociedad dependen de todos los elementos que componen las AAPP y de la forma en que se interrelacionan, y que no podemos optimizar por separado cada uno de estos elementos sino todos en su conjunto, antes empezaremos a encontrar el verdadero camino.

Trata de vivir de una manera holística. No exageres la importancia del intelecto. Al contrario: integra mente, cuerpo y espíritu en todas las cosas. Si lo haces, llegarás a ser maestro del conocimiento, en lugar de ser víctima de los conceptos.
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Mejora de la Administración

La meta (de las unidades TIC de la Administración), y cómo alcanzarla

la metaInteresantísimo el artículo de Daniel Gómez Hidalgo, “La Meta”, analizando algunas de las actividades y formas de operar de las unidades TIC de las Administraciones desde el punto de vista del libro de Eliyahu Godratt del mismo título.

Este artículo empezó por ser un comentario en el blog de Dani, pero viendo que la cosa iba para largo, decidí convertirlo en un post propio para mayor claridad.

En efecto, el libro “La Meta” describe de forma novelada las dificultades con las que se encuentra el gerente de una fábrica, al que le dan tres meses de plazo para conseguir que la fabrica consiga sacar adelante la producción requerida por el negocio, a pesar de una reciente tanda de despidos acompañada de la reducción de jornada. La alternativa, en caso de no conseguirlo, es el cierre de la fábrica.

El paralelismo, en muchos aspectos, entre la situación descrita en “La Meta” y la situación actual en las unidades TIC de la Administración, es evidente. En una reunión de Dirección,  Peach, el Vicepresidente de la División, está diciendo:

 «… es imperativo que minimicemos el riesgo relativo… aceptable en nuestra presente situación de mercado…, sin reducir los gastos estratégicos… requieren sacrificios… aumentos de productividad en cada puesto de trabajo…»

«… y la respuesta es evidente —continúa Peach—, el futuro de este negocio depende de nuestra habilidad para aumentar la productividad.»

A los que aún no hayan leído el libro y lo quieran hacer, les sugiero dejar la lectura de esta artículo ahora, pues voy a desvelar el meollo de algunas cuestiones nucleares del mismo. Para el resto, vamos a ello.

El libro trata en realidad de dos asuntos:

  • Cuál es verdaderamente “la meta”
  • Cómo llegar a ella

En realidad, ambas cuestiones están relacionadas. Ya que el primer problema surge porque suele creerse que la meta es otra distinta de la que realmente és. Y los intentos para alcanzarla van pues en la dirección equivocada. Por ello, el resultado de los esfuerzos, siempre bien intencionados, es el fracaso.

En el ejemplo del libro, una fábrica que elabora algún tipo de material o equipos, parece sobreentenderse que el objetivo es “aumentar la productividad”, a pesar de los recientes recortes, sobre todo en personal y mano de obra. Para compensar estos recortes, se han adquirido robots, los cuales, nominalmente, suponen un aumento importante de la productividad, con unas cifras que rondan entre el 30% y el 40%. Sin embargo, y analizando más la situación, resulta que esos aumentos de productividad “locales” en las secciones donde se han instalado los robots, no han supuesto un aumento de productividad “global” en la fábrica. En realidad, la fábrica funciona igual o peor que antes de la instalación de los robots.

La respuesta a esta aparente contradicción reside en que el objetivo de la fábrica no es maximizar la productividad (normalmente definida como el número de unidades de salida dividido por los recursos empleados para conseguirlas), sino maximizar los resultados, los cuales se consiguen maximizando la siguiente ecuación:

Resultados (beneficio neto) = Ingresos netos (ingresos brutos-coste de las materias primas) / inventario * costes operativos

Es decir, que los resultados serán mejores cuanto mayores sean los ingresos netos, cuanto menores sean los costes operativos, y cuanto menor sea el inventario.

De ahí se deduce que un supuesto objetivo “bueno” que es aumentar la producción, lo cual genera un aumento de la productividad (mas unidades fabricadas con el mismo coste) es en realidad malo, si esa producción no se “vende”, pues se convierte en inventario, el cual en lugar de beneficios, genera costes. Lo que es más, si algunas de las unidades productivas se convierten en “óptimos locales”, es decir, fabrican muchas piezas, pero que la siguiente etapa no es capaz de absorber, también generan inventario y por lo tanto la productividad local es opuesta y contraproducente para lograr la productividad global.

Todo esto, si no me equivoco, es la teoría del “lean manufacturing” que tiene, como no podría ser menos, orígenes orientales (Caso Toyota) ya que está basada en el equilibrio (Ying-Yang) a lo largo de todo el proceso productivo.

Una vez que entendemos que el verdadero objetivo es global y no local, que es globalmente donde debemos maximizar el rendimiento y resultados, el siguiente paso es la optimización: ¿cómo logramos maximizar los resultados globales?.

Para ello, el sistema propuesto es localizar los cuellos de botella, es decir, los puntos donde se acumula el inventario en su entrada, que normalmente son la salida de las unidades con mayor rendimiento o productividad. Para equilibrar el sistema y optimizarlo, no basta con reducir la producción de estos puntos de máximo rendimiento, sino que además hay que trasladar recursos de estos puntos “sobrantes” a los cuellos de botella. De este modo al aumentar el rendimiento de los cuellos de botella, se obtiene como efecto directo la reducción de inventario, y como efecto indirecto la optimización de todo el proceso, lo cual, además de la reducción de costes, lleva a la reducción de los plazos de fabricación y entrega de los productos.

Como podemos ver, los aspectos esenciales de todo ello son:

  • Entender correctamente el objetivo como global y no local. El esfuerzo local puede empeorar los resultados globales.
  • Las soluciones no son aumentar los recortes o pedir más esfuerzos a la gente. Las soluciones son organizativas.

El lean manufacturing aplicado a las unidades TIC de la Administración. Definiendo la meta.

A partir de aquí, Daniel Gómez-Hidalgo hace el notable esfuerzo de aplicar estos principios a una unidad de Desarrollo de Aplicaciones de la Administración. Yo haré el mío propio, no sin antes advertir que es simplemente otro punto de vista, a partir del iniciado por Dani, sin ánimo de polemizar sino de enriquecer.

La aplicación del Lean Manufacturing a las unidades TIC no es descabellado ni nuevo, y hasta tiene su propio nombre: Lean IT. El enfoque Lean es visto hoy día no como una opción sino como uno de los principales enfoques a aplicar para sacar adelante cualquier unidad o negocio TIC hoy en día. El paralelismo nos permite hacer una sencilla asociación, como dice Wikipedia (traducido por mí del inglés):

…mientras que la función de producción fabrica bienes de valor para los clientes, la unidad de TI “fabrica” servicios de negocio de valor para la organización a la que pertenece y sus clientes. Al igual que en la fabricación, el desarrollo de servicios de negocio implica la gestión de recursos, gestión de la demanda, control de calidad, control de la seguridad, etc.

Aquí es importante entender que el “valor” del producto o servicio no lo define el fabricante o proveedor, lo define el cliente. A la hora de definir el verdadero valor de nuestro producto o servicio, por lo tanto, será el cliente el que diga cuánto está dispuesto a pagar por ello. Este es un factor común entre las metodologías y catálogos de buenas prácticas al uso como Six Sigma, ITIL, etc.

Así pues, el cliente es el que “paga”. Hay una importante distinción entre cliente y usuario, ya que usuario es el que usa el producto o servicio, pero en ocasiones, sobre todo cuando hablamos no de personas sino de organizaciones, el que paga y el que usa pueden no ser el mismo.

En el caso de la Administración, estas definiciones pueden no estar tan claras como en el caso de una empresa comercial. Argumenta Dani, que:

Obviamente a diferencia del libro, donde es una empresa la que se analiza, la meta de la Administración Pública no es el dinero o al menos no debería serlo, sino que es prestar cada vez mejores servicios al ciudadano y a las empresas, a la vez que optimizar el uso de los recursos públicos, creados y mantenidos con los impuestos de aquellos.

Sin embargo, el concepto de “entrega de valor” sí es igualmente aplicable a las organizaciones públicas y privadas. La diferencia es cómo lo medimos. En una empresa, a través de las ventas, las cuales son reflejo de cuántas personas están dispuestas a pagar una cierta cantidad de dinero por nuestros bienes y servicios. Pero, ¿y en una Administración?.

Pues depende. Evidentemente, la definición concreta va a depender del tipo de organismo y de su función o funciones hacia la sociedad. Pero en muchos casos se pueden hacer aproximaciones plausibles. En el caso de organismos que reciben algún tipo de ingresos, via impuestos o tasas, los resultados pueden incluir en su formulación el factor económico, no asociado al concepto de ventas, pero sí de ingresos, los cuales pueden ser función de la forma y calidad de los servicios existentes para conseguirlos, y cuando hablamos de TIC, de los ingresos obtenidos a través de trámites realizados por vía electrónica. Esto es aplicable al conjunto de unidades u organismos dedicados por ejemplo a la gestión de impuestos (AEAT), gestión de sanciones (DGT), y también a las unidades que reciben ingresos por la prestación de servicios en forma de tasas (SETSI, OEPM, etc.).

¿Y para el resto?. Pues igualmente podemos asignar un valor unitario al trámite en función del valor para el cliente (ciudadano o empresa) que lo utiliza, y multiplicarlo por el número de veces que ese trámite es usado, lo cual nos da un valor económico “virtual” de nuestro producto o servicio. Ya sé que es dificil y aventurado asignar ese valor “unitario” al trámite en una situación que no es de libre mercado. Sin embargo, se han hecho intentos, como por ejemplo la atribución de un ahorro de alrededor de 80 euros (para el ciudadano o empresa) por cada trámite electrónico en lugar del trámite presencial, lo cual podemos usar como punto de partida.

En el caso de los servicios internos, es decir, aquellos que proporcionan las unidades TIC hacia el interior de su organización, o el de los servicios de intermediación hacia otras administraciones, quizás es aún más complicado calcular el valor de estos servicios. Sin embargo, es un ejercicio que debemos hacer. Según los casos, podemos adoptar unas técnicas u otras, pero una sencilla que se me ocurre es hacer una estimación del daño (convertido a euros) que supondría para la organización la detención del servicio, para una unidad de tiempo dada, dividido por el número de utilizaciones de ese servicio que se realiza en esa misma unidad de tiempo.

Así por ejemplo, podemos estimar el daño que se produciría para un Ministerio la paralización derivada del sistema de correo electrónico durante una semana, dividido por el número de usuarios de ese Ministerio que tienen buzón de correo electrónico, y por el número medio de veces que acceden al correo, cada uno de ellos, en el plazo de una semana. Eso nos daría una estimación económica del valor unitario del servicio de correo electrónico para la organización.

Puede parecer que las cifras sean muy ficticias o descabelladas, pero no olvidemos que el objetivo no es tener un valor operativo real, sino un valor de referencia que nos permita la optimización de resultados, y por lo tanto, del proceso realizado para conseguirlos.

En mi opinión, no son buenas métricas de resultados parámetros como las encuestas de satisfacción de los usuarios, ya que por un lado los usuarios no son el cliente (por ejemplo, los usuarios de una aplicación de contabilidad pueden estar en varios departamentos. El cliente sería, en primera instancia, el jefe de la unidad de contabilidad) y por otro lado los resultados dependen también del número de usuarios y del número de veces que se utiliza la aplicación o servicio, los cuales no quedan adecuadamente reflejados en las encuestas de opinión.

Ello no quiere decir que no sea importante contar con los usuarios a la hora de diseñar aplicaciones o servicios. Al contrario, es esencial, pero con la vista puesta en conseguir el máximo valor para el negocio. Para ello, en primer lugar se debe contar con los usuarios y el cliente desde las fases iniciales de definición del proyecto, asegurando que cumple sus expectativas y necesidades para la realización de sus funciones. En segundo lugar, debe hacerse un análisis de necesidades y de la capacidad necesaria para definir el servicio. En tercer lugar hay que analizar los marcos temporales y económicos existentes. No hay nada peor que incumplir los plazos o gastar el doble del presupuesto previsto, pues ello repercute directamente en el valor entregado. En cuarto lugar, debe haber un control de calidad de los productos en todas las fases del proyecto, pero especialmente en los momentos de la entrega del producto o servicio y su entrada en explotación. Y ya por último, todo lo anterior será mucho más fácil y eficaz gracias a la aplicación de alguna de las metodologías de gestión de proyectos o servicios TI existentes.

Optimizando las unidades TIC

Hemos visto por lo tanto que uno de los primeros objetivos a la hora de gestionar las unidades TI de la Administración es definir lo mejor posible los resultados esperados en términos de valor para el negocio y los clientes del mismo. Esto es obviamente difícil y en cada caso particular requerirá un esfuerzo dirigido a las características de la organización a la que pertenecemos, los servicios que ofrece, y los recursos de los que disponemos, así como de la estructura organizativa existente.

A continuación, y siguiendo las recomendaciones del Lean Manufacturing, procederemos a optimizar nuestro funcionamiento, buscando para ello dos elementos esenciales: los cuellos de botella, y los excesos de inventario.

Los cuellos de botella son identificables por dos síntomas, uno es que es donde se producen los mayores retrasos en la entrega de los servicios, y por lo tanto los que están sometidos a mayor presión, y otro porque es donde se acumulan los excesos de inventario a su entrada.

Así por ejemplo, en una subdivisión clásica de una unidad TIC entre Sistemas y Desarrollo, los cuellos de botella pueden encontrarse, en el punto donde los productos preparados por Desarrollo pasan al servicio de Explotación. Esto puede suceder porque los responsables de una y otra unidades son diferentes, y como tal, el responsable de los Desarrollos tiene como objetivo (óptimo local) la entrega de su programa a explotación, y por lo tanto maximiza su trabajo para realizar las entregas lo antes posible. Pero cuando hay varios proyectos en marcha y coinciden las entregas de todos ellos a la vez en los servicios de Sistemas, puede suceder que no sea posible atenderlos a todos, y por lo tanto se forma una cola de pasos a explotación y se genera un exceso de inventarios en forma de versiones de aplicaciones esperando ser pasadas a explotación.

En esta situación es muy fácil al responsable de Desarrollo (que está normalmente más cerca de los usuarios de negocio) echar la culpa de los retrasos al responsable de Sistemas, lo cual no sólo no mejora la situación sino que la empeora, al crear una presión añadida sobre el departamento de Sistemas, el cual no tiene forma por si mismo de mejorar la situación.

La situación puede llegar a ser aún peor, si como consecuencia de las “urgencias” o la presión de los usuarios de negocio, las entregas de versiones se aceleran, para lo cual se eliminan los controles de calidad y las pruebas necesarias antes de cada entrega. De ese modo, se generan aún más entregas (más trabajo para el colapsado servicio de Sistemas) y los productos de baja calidad entregados, además de funcionar mal y dar un mal servicio al usuario, generan trabajo adicional como consecuencia de las inevitables versiones nuevas para corregir los errores de las anteriores versiones.

¿Qué podemos hacer para optimizar la unidad TIC?

Una primera acción es equilibrar los departamentos, desviando recursos desde el lugar donde “sobran”, es decir, donde se genera el exceso de producción, al lugar donde “faltan”, y de este modo agilizando el cuello de botella. Esto no siempre es fácil, en primer lugar por la especialización requerida, que puede que no sea igual en Desarrollo y en Sistemas, y en segundo lugar como consecuencia de la “mala fama” que ha adquirido el cuello de botella: un lugar donde se trabaja mucho y donde se reciben todos los “palos”. ¿Quién iba a querer ir a un sitio así?.

Por lo tanto es necesario adoptar otras medidas. Como hemos visto, una de las causas del embotellamiento es la mala calidad de las entregas, por lo que es buena idea el establecimiento de un Servicio de Calidad, dotado de su propio entorno (“preproducción”) donde pruebe las entregas, y con la potestad de validar, o rechazar, éstas, en funcion de determinados parámetros de funcionamiento. Esto es válido, no lo olvidemos, tanto para los equipos de desarrollo “propios” como para aquellos contratados externamente ad-hoc para un proyecto determinado.

La coordinación entre proyectos también es un factor clave. Para evitar el efecto “todos a la vez” lo ideal es que las entregas se planifiquen coordinadamente con suficiente antelación, y sobre todo que se coordinen con el departamento de Sistemas ANTES de comprometer las fechas de las entregas con el usuario.

Todo ello, como lo anterior, son funciones que idealmente debe desarrollar una unidad especializada, que además de las funciones de control de calidad desempeñe funciones de control de proyectos y gestión de la arquitectura. Una oficina de proyectos es el mejor medio conocido para implantar todas o una parte de estas funciones. Asociado a la Oficina de Proyectos, es necesaria la adopción de estándares y metodologías de valor probado que no sólo mejoren el funcionamiento sino que otorguen indicadores de negocio y cuadro de mandos (Balanced Scorecard)

¿Una unidad TIC idílica?

Soy perfectamente consciente de que todo lo anterior se puede llevar a cabo en condiciones idílicas, pero la situación real en las unidades TIC de la Administración puede ser muy diferente, desigual en algunos casos, bastante difícil en otros.

Una dificultad evidente puede ser la diferencia entre las visiones de “valor” para el negocio arriba expresadas y las del mismo concepto en manos de los diversos directivos o jefes de unidades no TIC, y por lo tanto, la dificultad de llegar a un acuerdo que permita trabajar a todos en pos de un objetivo común.

Un segundo problema es la situación de recortes y ajuste sostenido en la que llevamos ya varios años, lo que dificulta aún más la adopción de medidas transformadoras. Sin embargo, la alternativa a transformar es sencillamente aceptar la degradación progresiva de los servicios. Esto debe estar muy claro como palanca para obtener el apoyo de la Dirección en pos de realizar los análisis y adoptar las medidas necesarias.

Para rematar este larguísimo artículo, que seguramente daría casi para escribir un libro, algunas ideas resumen y de concepto:

Esto es lo que entiendo yo por una unidad TIC de la Administración:

El objetivo de una unidad TIC de la Administración debe ser la entrega de servicios TI a la organización a la que pertenece, y a la sociedad (ciudadanos y empresas) y a otras Administraciones, definidos según las necesidades, funciones e instrucciones directas de la dirección del organismo al que pertenece, así como de la legislación aplicable, con el objetivo de maximizar el valor de los servicios entregados a su propia organización, y aquellas de las que ésta depende, al resto de Administraciones, y a toda la sociedad, optimizando para ello los recursos disponibles, tanto materiales como organizativos.

Así pues, hasta donde se me alcanza, el objetivo es la entrega de servicios TI, y para ello contará con recursos propios, como unidades de producción en el ámbito de Sistemas o Desarrollo, unidades de coordinación y gestión de proyectos, arquitectura, calidad y seguridad, y recursos externos o contratados, para lo cual son necesarias también unidades de contratación y gestión económica y presupuestaria y unidades o servicios de gestión de los servicios externos contratados.

Como ejemplo de lo que podría ser una buena organización de una unidad TIC, veamos este ejemplo tomado de una reciente oferta de empleo de la OAMI:

The mission of the Business Information Technologies Area is to supply all necessary information technologies services to the Office in order to support and allow the business reach its goals. Under the authority of the Deputy Director, the Area comprises five services, each managed by a Head of Service:

  • Operations and Infrastructure, responsible for operating and managing the IT infrastructure, performing quality control and deploying applications and managing IT security.
  • Architecture, responsible for defining and maintaining business, application and technical architecture as well as corresponding standards.
  • Governance, responsible for governance structure, processes, the Project Management Office and for the monitoring and follow-up of the implementation of the Strategic Plan.
  • Applications Development and Maintenance, responsible for project management, development and maintenance of the business information systems.
  • Vendor Management and Support, responsible for managing IT performance and, in cooperation with other concerned services, IT vendors, budget and contract management.

Para estar en condiciones de cumplir sus objetivos y de optimizar su funcionamiento, es esencial que se cumplan al menos tres condiciones:

  • La unidad TIC debe ocupar el lugar adecuado en la organización, en contacto directo con la Dirección del mismo, ya que es necesario para que las funciones y servicios TIC estén alineados con los objetivos de negocio y sean definidos conjuntamente con las funciones operativas del resto de las unidades.
  • La unidad TIC debe estar compuesta por profesionales TIC adecuadamente capacitados y motivados, conocedores de su ámbito profesional tanto por formación como por experiencia.
  • Es necesaria la aplicación de metodologías de gestión de los servicios (como por ejemplo ITIL) y de la producción (ej. Six Sigma), la gestión de los proyectos (ej PRINCE2) y de gestión de calidad del software y de la contratación (ej. CMMI, ISO 9000, etc.)

En fin, con esto me despido de todos por este puente, para los que tengan tiempo, y recomiendo la lectura del libro de Antonio Muñoz Molina “Todo lo que era sólido”, un poco para remover conciencias y para animarse a que, a pesar de las dificultades, es preciso seguir trabajando profesionalmente por una mejor Administración.

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Mejora de la Administración Servicio Público

Sobre leyes, empleados públicos, ética profesional, y tecnología

La ley (del latín lexlegis) es una norma jurídica dictada por el legislador, es decir, un precepto establecido por la autoridad competente, en que se manda o prohíbe algo en consonancia con la justicia.

Esta es la definición de la Wikipedia. En la Constitución Española, la palabra Ley aparece 165 veces, y Leyes, 37. Las leyes son unos de los pilares de nuestra sociedad, como dice el Artículo 10 :

  1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.
  2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

Ahora bien, como la sociedad está compuesta de muchas personas diferentes, es normal que no haya ninguna ley que sea del gusto de todos. No solo eso: todas las leyes pretenden un beneficio social, pero es obvio que por su mera existencia no sólo producen beneficios sociales, sino también perjuicios. Los beneficios producidos por las leyes deberían ser siempre superiores a los perjuicios, y así creo que es generalmente, pero esto como lo anterior siempre es opinable, y por lo tanto existirán opiniones de determinadas personas de que los perjuicios superan a los beneficios en determinadas leyes.

Esto es así y no es malo. Una de las libertades fundamentales del estado de derecho es la libertad de pensamiento y también la libertad de expresión (siempre con el límite del respeto a los derechos de los demás). Pero que uno opine en contra de una ley no le da derecho a incumplirla. Si hacemos eso, rompemos la baraja y el estado de derecho se va al cuerno.

Una segunda cuestión es que ninguna ley es perfecta sintácticamente (gracias Javier Badía por ayudarnos a redactar mejor las leyes) ni tampoco semánticamente, por lo que siempre caben interpretaciones, existiendo incluso contradicciones entre lo que disponen unas leyes y otras. Esta imperfección está en relación directa con la complejidad, y es el motivo por el que, en mi opinión  para tener mejores leyes hay que tener menos leyes, invirtiendo la tendencia actual de inflación legislativa: cuantas más leyes peores son, y menos consiguen su fin de ordenamiento social.

Pero a la postre las leyes hay que aplicarlas. TODOS tenemos que aplicarlas. El estamento último responsable de su aplicación es el Sistema Judicial, al cual se acude (se debería de acudir en última instancia) para decidir sobre la aplicación de las leyes.

Tampoco el sistema judicial es infalible. Como todo lo humano. Aunque se le presume una mayor competencia en su función que al resto, y por ello las decisiones judiciales hay que respetarlas, incluso aunque no estemos conformes con ellas. Resulta una falacia afirmar que algo es verdad porque lo dice un juez, cosa que se hace habitualmente, pero respetando las opiniones en contra, lo que es cierto es que esas decisiones deben ser acatadas por los afectados porque es parte del sistema en el que convivimos.

El sistema judicial es bastante complejo, y no incluye sólo a la Administración de Justicia, y de Interior, sino a un importante conjunto de profesionales que no forman parte de la Administración: abogados, procuradores, etc. Los procedimientos judiciales pues se desarrollan en medio de un entramado de fases, instrucciones, sentencias y recursos, que siendo probablemente necesarios para hacer valer las garantías y derechos de cada uno, ha devenido en un segundo problema, adicional al ya expresado de la imperfección de las leyes, que es la demora: demora muy alta en términos de vida de las personas, que prácticamente siempre se mide en años, cuando no en lustros. Esta elevada demora en los plazos para que la Justicia sentencie hace que no sólo pierda eficacia, sino también genera efectos colaterales indeseados, que a veces rozan la injusticia al aplicarse las leyes en situaciones que han cambiado completamente desde el momento en que se produjeron los hechos juzgados.

Y, aprovecho para decir, en el caso de las leyes que afectan o son afectadas por la tecnología, el cambio tecnológico es tan rápido que con frecuencia las leyes se quedan anticuadas y obsoletas en plazos más cortos que el lustro o lustros que pueden llegar a tardar los sistemas judiciales en resolver sobre los casos concretos de su aplicación. Y cuando hablo de tecnología, hablo también de los aspectos sociales de la tecnología, es decir, aquellos en los que la evolución de la sociedad ha ido pareja a la de la tecnología: Contenidos Digitales, Redes Sociales, movilidad…

Por lo tanto, es evidente, y lo ha sido siempre, que la aplicación de las leyes se realiza en muchos casos en primera instancia por los empleados públicos integrantes de órganos u organismos a los que se les encomienda expresamente la aplicación de determinada ley. Los ejemplos son innumerables, pero por decir unos pocos que conozco, la aplicación de la Ley de Subvenciones en los proyectos y actuaciones del Plan Avanza, o la aplicación de la Ley General de Telecomunicaciones en el ámbito de la gestión del espectro radioeléctrico, ambas en la SETSI o la aplicación de la Ley de Marcas, la Ley de Patentes y Modelos, la Ley de Diseños Industriales o la Ley de Topografías de semiconductores en el ámbito de la OEPM.

La encomienda en la aplicación de leyes específicas a un órgano administrativo está justificada en virtud de la eficiencia y la eficacia, es decir, para conseguir resultados en el menor plazo posible y con el menor coste posible.  Aunque, como hemos visto, las actuaciones administrativas en la aplicación de estas leyes siempre tienen el último recurso a la justicia. Pero es algo que el empleado público se esfuerza mucho en evitar pues es muy costoso y prolongado. De modo que la ética profesional del empleado público, que en primer lugar le obliga a cumplir y hacer cumplir las leyes, específicamente las que ejerce en su trabajo, además procura hacerlo con eficacia y eficiencia, no sólo porque es su obligación sino porque le genera beneficios y le evita problemas posteriores.

Generalmente (siempre hay excepciones) creo que el ejercicio profesional en el marco legal del empleado público es bastante bueno, incluso en el caso de que el empleado no le guste o no comparta la ley que le toca aplicar. Eso se llama ética profesional. Y creedme si os digo que la capacitación profesional de los empleados públicos que he conocido es altísima en este ámbito. Y también os digo que, dentro del margen que permiten las leyes, los funcionarios se esfuerzan por hacer lo que creen mejor para los ciudadanos y empresas que se relacionan con ellos en el ejercicio de sus funciones, y por producir los menores efectos colaterales indeseados en sus decisiones.

Y en esta ecuación, ¿que función desempeña la tecnología?. Como hemos dicho antes, la tecnología se caracteriza por una rápida evolución que lleva aparejada una evolución social paralela. Dada la dificultad y lentitud de los procesos legislativos y judiciales, en este ámbito es especialmente recomendable conceder mayor ámbito de actuación al empleado público, en virtud de los sempiternos principios de eficacia y eficiencia. Y para hacerlo, es especialmente importante contar con funcionarios preparados y motivados. Me consta que hay un alto nivel de preparación tecnológica, no sólo entre los profesionales TIC, sino en la mayor parte de los funcionarios.

Sería muy fácil para mi decir ahora que la motivación es el problema, pero lo cierto es que no lo pienso así. Conozco muchos profesionales excelentes que aman su trabajo, que lo hacen lo mejor que saben y pueden incluso cuando no están de acuerdo con la forma en que se hace o con otros aspectos que no les gustan. Gente que, además, cree que es necesario cambiar ciertas cosas, y que hace propuestas para cambiarlas, sin que ello les impida sacar el día a día de su trabajo. Algunos incluso tan valientes como para mantener un blog público en el que expresan sus preocupaciones, opiniones y propuestas. Gente como ésta (y sólo digo unos cuantos que se me ocurren en este momento, que son los que suelo leer):

Debo decir que, aunque en general comparto sus opiniones, no siempre es así. A veces lo comento en el blog o en el twitter, o a veces me lo callo. Pero siempre, siempre, respeto lo que opinan, en primer lugar por tener el valor de exponerlo, en segundo lugar porque se aprende más de las diferencias que de las igualdades, porque para evolucionar hay que escuchar.

Dejo para el final a Lucía Escapa, quien hace poco ha sufrido una campaña de descalificaciones personales, en la prensa digital y en twitter, como consecuencia de su inclusión en la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual, en referencia a un artículo publicado en su blog sobre la cuestión del Software libre en las AAPP, y que ha derivado en simplonas acusaciones en las que se pone en duda primero su capacidad para distinguir entre el mundo virtual y el mundo físico, y luego entre un enlace y el contenido enlazado.

Para empezar, debo decir que conozco a Lucía hace algún tiempo, y es una profesional como la copa de un pino. Aparte de su historial que aparece en Linkedin, ha recibido varios premios, por su carrera profesional, y por su labor en favor de la difusión y promoción de las TIC en las redes sociales. Además está colaborando más que activamente en las propuestas de la Reforma de la Administración, y el documento que presenta ASTIC a este respecto se basa en un trabajo previo que la propia Lucía publicó en su blog. Por supuesto lleva mucho tiempo ejerciendo como profesional TIC de alto nivel, y sin duda (parece hasta una ofensa tener que decirlo) conoce bien ciertos detalles básicos de la tecnología que permiten distinguir entre un enlace html y el objeto o página enlazado.

Creo que los que la critican yerran el tiro triplemente. Primero porque no es el tipo de profesional sobre el que se pueda poner en duda su competencia para aportar su conocimiento y su valía en esta Comisión. Segundo porque las ideas se defienden con argumentos y no con ataques personales. Si, en lugar de los argumentos, se recurre a la descalificación, es porque el acusador carece de otros argumentos, lo cual devalúa a los ojos de los demás aquello que defiende. Y tercero, porque, si existe la ley y el reglamento que desarrolla la sala segunda de la Comisión, y la ley y el reglamento hay que cumplirlos, más vale que cuente con profesionales altamente preparados, pues son los que mejor pueden conocer y decidir sobre los asuntos que le sean sometidos.

Lucía es una mujer valiente que defiende sus principios y se atreve a exponerlos y debatirlos en un foro abierto. Solo por eso, ya merecería un respeto.

Terminaré citando a Claudio M. Cipolla en su imprescindible obra “Las leyes fundamentales de la estupidez humana“, en concreto el corolario a su quinta y última ley:

El estúpido es más peligroso que el malvado

Así que evitad enredaros con aquellos que no muestran inteligencia, pues sólo os traerá problemas.

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Mejora de la Administración Sociedad de la Información

De Podcasts, ePubs, y Currents

eadmonEl funcionario TIC avisado, quizás ha percibido algunas sutiles pero importantes novedades que están teniendo lugar en la forma de comunicación que la Asociación ASTIC está llevando a cabo, más allá de sus también innovadoras e importantes propuestas de fondo sobre la organización y el funcionamiento de las AAPP. Me refiero a la publicación de su primer Podcast, a la publicación de sus documentos en formato ePub, y a la creación de una suscripción a sus noticias y blogs de sus asociados en el agregador de noticias Google Currents.

Perdóneme Javier Badía por el uso de estos tres palabros que encabezan este artículo, tan poco cercanos al lenguaje administrativo convencional. Pero, ¿qué tienen en común estas tres novedades?. Básicamente, se trata de formas y medios de comunicación enfocados al usuario en movilidad. ¿Y porqué son importantes?. Porque entroncan directamente con el surgimiento de un nuevo fenómeno, el fenómeno BYOD, que ha sido diagnosticado de forma radical por la revista CIO.COM: “BYOD cambiará la cara de TI en 2013“.

No sólo eso, sino que, según el estudio de la Fundación Telefónica “La sociedad de la Información en España 2012“, el 63,2% de los usuarios de móviles en España usan smartphones, siendo este el porcentaje más alto entre los cinco principales países de Europa: superior al de Reino Unido, Francia, Italia y Alemania. Desde luego no nos debería extrañar, pues nuestro país siempre se ha distinguido por “vivir más en la calle” y por ello siempre hemos sido líderes también en movilidad digital.

De modo que es notable que un conjunto de trabajadores TIC de la Administración se esté lanzando a la adopción de estos nuevos medios y formas de comunicación sin duda útiles y con alcance en una sociedad como la española que precisamente evoluciona y se dirige en esa dirección, a pesar de los nubarrones económicos y políticos que se ciernen sobre ella. Es notable y significativo, y yo me pregunto, ¿no debería la Administración Pública evolucionar también su comunicación con los ciudadanos hacia estos nuevos medios digitales en movilidad?.

¿No sería una buena idea que las conferencias de prensa del Consejo de Ministros se publicasen en formato podcast, o que las disposiciones del BOE se publicasen también en ePub, o que el portal administracionelectronica.gob.es dispusiese de su propia publicación en Currents?.

Yo comprendo que estas propuestas están muy alejadas de las tradiciones garantistas de la Administración, que incluso en el ámbito digital han derivado en el establecimiento de las Sedes Electrónicas como medio “oficial” de publicar información, sometiéndolas incluso a un encuadre en un subdominio obligatorio dentro de *.GOB.ES. Quizás se levanten voces clamando por la inseguridad o la inoficialidad de estos nuevos medios, por las posibilidades de malinterpretacion o de tergiversación por la falta de garantías.

Pero yo digo, ¿no es el fin principal de la Administración Pública el servicio al ciudadano, y no debería ser conseguido acercando la Administración a donde se encuentra el ciudadano?. En este caso, en el smartphone que todos llevamos en el bolsillo.

Si las garantías legales fuesen el problema, elaboremos la normativa necesaria y suficiente para habilitarlo. Y el coste no debe ser desde luego una excusa, porque estamos hablando de formas de comunicación con un coste mínimo aprovechando las infraestructuras existentes, y como hemos visto, gracias a que contamos con funcionarios TIC perfectamente preparados, y lo que es más importante, INTERESADOS e IMPLICADOS, en estas nuevas formas de comunicación.

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Mejora de la Administración

¿Cuál es el ahorro potencial en la AGE por el uso de las TIC?

Euro-Banknoten_esRecientemente, ASTIC ha hecho pública una nota de prensa en la que afirma que “el desarrollo de estrategias centralizadas de datos abiertos y grandes volúmenes de datos (Open Data y Big Data) que explotasen todo el potencial de la información pública permitiría … ahorros para la Administración por valor de 12.750 millones de Euros.”. En la nota publicada por la Fundación ASTIC se hace referencia a un artículo anterior, en la que se recogen las medidas TIC propuestas en el Plan de Medidas Alternativas de FEDECA ante la crisis, la cual está a su vez basada en un informe del McKinsey Global Institute titulado “Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity“. Esta medida concreta debe su autoría a Emilio García, actual Presidente de ASTIC, quien la publica en agosto de 2012 con el título de #Respuestas #TIC en #aapp para salir de la crisis (I): #RISP y #BigData, y de ahí he tomado los principales datos para escribir este artículo.

En un interesante comentario al artículo publicado en la web de FUNDASTIC, franjnova dice: “… en mi opinión las estimaciones de ahorro para las Administraciones publicada (12.750 millones) están sobrevaloradas, si nos referimos ahorros potenciales en la AGE.” Al hilo de este comentario, me he puesto a investigar cuáles podrían ser de verdad los ahorros potenciales de la AGE por un uso inteligente de las TIC.

El informe de McKinsey mencionado hace inicialmente una estimación de ahorro de 100 M€ para el conjunto de las Administraciones Europeas, sólamente en costes operativos, en el resumen ejecutivo del informe (página 2). No obstante, más adelante (pag. 54) dice:

Our research shows Europe’s public sector could potentially reduce the costs of administrative activities by 15 to 20 percent, creating the equivalent of €150 billion to €300 billion ($223 billion to $446 billion)—or even higher—in new value.

Esta nueva cifra, como explica más adelante (pag 62) proviene de la suma de tres cantidades:

  • Ahorros por eficiencia operacional
  • Reducción de pagos por errores y fraude
  • Incrementos de ingresos por impuestos

Así pues, la utilización de las TIC y concretamente las tecnologías Big Data aplicados a gran escala tienen dos beneficios económicos potenciales, el primero directo como consecuencia de una optimización de operaciones, el segundo indirecto como consecuencia de una mejora de resultados económicos en el ámbito de la gestión de impuestos, el cual no lo podemos denominar stricto sensu, ahorro (ya que hay reducción de gastos, pero también aumento de ingresos), sino más bien rentabilidad de las TIC.

Ahora viene la parte en que calculamos las cantidades que se aplicarían a nuestro país. Según Eurostat, el PIB de la UE 27 en 2012 sería de 12.810.084 millones de euros, y el de España de 1.050.211, lo cual representa un 8,2% del total. Prorrateando las cifras de McKinsey sobre el peso del PIB nacional, la rentabilidad potencial de la aplicación de las TIC en el conjunto de las AAPP españolas sería de 12.297 millones de euros, de los cuales 9.838 serían de ahorros en operaciones. Y esto tomando las cifras más conservadoras de McKinsey, porque si usamos las más optimistas, estaríamos hablando de una cifras totales de cerca de 16.397 millones de ahorro operativo, y de 24.595 millones de ahorro total.

¿Cuales son las objeciones a este análisis?. Para empezar, es una extrapolación de un estudio global sobre la UE, y su aplicación a España no deja de ser sólo una primera aproximación. ¿Serán nuestras posibilidades mejores o peores?. ¿Serán realistas las posibilidades de obtener cifras de optimización que ronden las decenas de miles de millones de euros sobre unos Presupuestos Generales del Estado de 319.460,6 milones de euros para 2013?. Ésta es la duda que plantea franjnova en su comentario.

Supongo que habrá opiniones para todos los gustos, pero aquí dejaré sólo una reflexión: si fuese cierto que la cifra de fraude fiscal en España ronda los 80.000 millones de euros anuales, entonces el incremento de ingresos por la reducción estimada de entre un 10% y un 20% del fraude, según las estimaciones de McKinsey, aportarnos entre 8.000 y 16.000 millones de euros de ingresos anuales adicionales, gracias a la aplicación de las TIC y de las tecnologías Big Data.

Desde luego, lo que hace falta es un análisis serio en esta dirección, que parta de la situación que tenemos en España examine con rigor siguiendo los principios que exponen McKisey y otros analistas, para que dispongamos de información de primera mano con la que tomar decisiones sobre cómo aplicar la Tecnología en la Administración Española. Yo la verdad no conozco que exista ninguno. Posiblemente, esta será una de las tareas primeras del CIOAGE, si finalmente se acepta la propuesta de ASTIC en esa dirección.

En fin, es un tema muy amplio y complejo, que obviamente no puedo cerrar aquí, pero quiero para finalizar trasladar las recomendaciones del informe de MGI para los Líderes de la Administración:

Public sector leaders who want to realize the value potential offered by big data need to address a number of internal and external issues. These include implementing appropriate technology, recruiting and training talented personnel, and managing change within their organizations. Just as important, government will need to use policy to support the capture of value from big data and the sharing of data across agencies.

Mi traducción:

Los líderes del Sector Público que quieran alcanzar el valor potencial ofrecido por el Big Data necesitan abordar algunas cuestiones internas y externas. Éstas incluyen la implantación de la tecnología adecuada, reclutar y entrenar personal con talento, y gestionar el cambio en sus organizaciones. Igualmente importante, los gobiernos necesitarán usar políticas de apoyo para capturar el valor del Big Data y la compartición de los datos entre organismos públicos.

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Administración Electrónica Mejora de la Administración

Año cerrado, Año abierto

2012-2013Por estas fechas llega el momento tradicional de hacer balance del año que nos abandona, y de elucubrar qué nos puede deparar el que empieza.

2012 ha sido el año en el que el nuevo partido en el Gobierno ha comenzado a desempeñar efectivamente sus funciones. Bien es verdad que en un contexto muy difícil, pero no podemos decir que lo visto hasta el momento haya sido muy creativo o innovador. En el ámbito de las TIC, la actuación más importante ha sido sin duda la fusión de dos Direcciones Generales en una, la actual Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica (DGMAPAE). Esta fusión se puede ver como una relegación del estatus de las TIC en la AGE a un subconjunto de una Dirección General, cuando antes era una Dirección General completa. Pero también se puede ver como una oportunidad de facilitar la cooperación entre la Administración Electrónica y la organización y gestión de procedimientos, reforzándose ambas mutuamente.

La DGMAPAE ha publicado este año el Plan Mejora, que se compone del Plan Racionaliz@, dirigido a la AGE, el plan Simplific@, dirigido a los ciudadanos y empresas, y el Plan Comp@rte, dirigido al conjunto de las Administraciones Públicas españolas. Este plan prevé la consecución de sus principales objetivos entre los años 2012 (1), 2013 (1), 2014 (2) y 2015 (7).

Aparte de ésto, el año 2012 se ha caracterizado para los TIC de la AGE, y para los funcionarios en general, como un año de duros ajustes y recortes, no sólo en lo económico (supresión de la paga extra de navidad, congelación de sueldos), sino también en las condiciones de trabajo (eliminación de la mayor parte de los días de libre disposición), y sigue habiendo rumores de endurecimiento en las condiciones laborales y en los horarios del personal al servicio de las AAPP. Por si fuera poco, también se han comenzado a aplicar medidas limitativas en el uso de servicios básicos como las llamadas telefónicas o el acceso a internet de los empleados públicos.

En cuanto a las unidades TIC de las AAPP, la reducción presupuestaria en 2012 se acumula sobre la que ya se empezó a producir en ejercicios pasados, por lo que empiezan a ser preocupantes los efectos de los ajustes en las unidades y servicios TIC de la Administración.

En 2012 se ha producido también una Renovación en la Junta Directiva de ASTIC, la Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la Información de la Administración del Estado, y la nueva Junta está elaborando un documento denominado “Una Administración General del Estado para la Sociedad de la Información”, abordando la reforma organizativa de las TIC dentro de una reorganización global de la Administración General del Estado, en la que se propone la creación del CIO de la Administración General del Estado como elemento clave de esta reforma. El objetivo es realizar el envío de esta propuesta a la Comisión para la Reforma de la Administración.

Esta Comisión, creada a finales de octubre pasado, se centrará en eliminar duplicidades administrativas y reforzar los mecanismos de cooperación, simplificar los procedimientos administrativos, centralizar la gestión de servicios y medios comunes y revisar las entidades que componen la administración institucional. Poca presencia de las TIC como se ve, tanto en sus objetivos como en su composición, obviando el hecho de que todos ellos están fuertemente apoyados en las infraestructuras y servicios tecnológícos que actualmente soportan el funcionamiento de la Administración.

Esta es la situación al cierre de 2012, y ahora nos preguntamos, ¿qué nos espera en 2013?.

Para empezar, la situación presupuestaria no tiene pinta de mejorar. Como comentábamos anteriormente en este mismo blog, el ajuste presupuestario está probablemente demorando actuaciones necesarias que de no acometerse, se irán traduciendo en un progresivo deterioro de las infraestructuras y servicios TIC de la Administración. La alternativa es una importante reforma estructural de las TIC que, deseablemente, debería ser uno de los resultados de la Comisión para la Reforma de la Administración.

Si esos resultados se alinean con las propuestas de ASTIC y con los objetivos y plazos del Plan Mejora, y si, sobre todo, se desarrolla un Plan de Acción realista que contemple todos los elementos y sea viable, podremos decir que el temporal aún no ha pasado, pero a lo lejos ya veremos las luces de una costa hacia la que podemos navegar.

Dicho eso, el futuro sigue lleno de incertidumbres. Hacer predicciones no solamente es difícil sino generalmente muy arriesgado, por dos motivos: el efecto realimentación, que impide las predicciones lineales, y el efecto cisne negro, que supone que los cambios verdaderamente importantes se producen por circunstancias que no podemos prever de antemano.

Por ello, lo mas sensato en estos tiempos es seguir trabajando lo mejor posible, seguir planificando y ejecutando, pero también seguir estudiando y aprendiendo, y sobre todo estar preparado para descubrir las oportunidades cuando se presentan y aprovecharlas.

Nada más, con mis mejores deseos para el año 2013 para todos los lectores de este blog (bueno, también para todos los demás 😉 ) me despido, sin mucha pena la verdad, del 2012 que por fin nos deja.

¡Feliz 2013!

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Innovación Mejora de la Administración

¿Es posible innovar en las AAPP con la que está cayendo?

El miércoles pasado se celebró el encuentro de ASTIC con GARTNER sobre innovación, y la innovación en las AAPP vuelve a ser tema de debate, tal y como lo explican Emilio García y Andrés Pastor, dos ilustres bloggers funcionarios, en sus Blog, y también en el grupo de Linkedin que Montaña Merchán, otra ilustres bloguera, ha creado recientemente, “Innovación en la Administración“.

Según nos cuenta Mary Messaglio, Gartner define la innovación como “nuevas ideas que se implementan para crear valor para el negocio”, o dicho más simple, “hacer las cosas de forma diferente para conseguir mejores resultados”. Así que innovación implica cambio, e implica mejora. El cambio puede ser tecnológico, de procedimientos, o de organización, aunque generalmente, los cambios que constituyen verdaderas mejoras para el negocio incluyen estos tres aspectos.

Para que haya cambio e innovación, además, tiene que haber urgencia. Nadie siente la necesidad de cambiar cuando las cosas van bien. En cambio, cuando hay problemas, es cuando surgen las oportunidades para innovar. Así que podríamos decir que este es el momento adecuado para innovar en las AAPP.

Pero la innovación, para que sea eficaz, no debe ser anárquica. Debe respetar unas reglas, un procedimiento, y, sobre todo, debe tener claro para qué se hace, cuál es su objetivo. Para innovar hace falta motivación, y no hay nada tan desmotivante como desarrollar un proyecto innovador para al concluirlo descartarlo porque no sirve para nada.

En este momento, hay una importante confluencia de fuerzas digitales que están sirviendo como palanca en muchos proyectos de innovación. Se trata de las Redes Sociales, Movilidad, Cloud y Big Data. En la confluencia de estas fuerzas hay muchas oportunidades para hacer las cosas mejor de manera diferente. Es el momento para aprovechar esta oportunidad.

La pregunta, al menos para muchas de las personas que trabajamos ahora en la Administración Pública, es si no resulta poco menos que una quimera pretender innovar en este momento en que toda la presión se dirige en el mismo sentido, ajuste, reducción presupuestaria y de recursos. La respuesta, al menos la que me dió Mary Messaglio, es que innovar también sirve para ahorrar. Precisamente la mejor forma de ahorrar es hacer las cosas de otra manera, pues en caso contrario se puede llegar a un ahogo (“deadlock“) como decíamos en nuestro anterior artículo Los efectos de los ajustes en las unidades y servicios TIC de la Administración.

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Funcionario Mejora de la Administración Tecnologías de la Información

Los efectos de los ajustes en las unidades y servicios TIC de la Administración

Desde hace ya unos años, las unidades TIC de la Administración venimos sufriendo un proceso de ajuste, o más precisamente de reducción presupuestaria, que está afectando y afectará a los servicios que ofrecen, tanto al interior de la propia Administración como a los ciudadanos. En este artículo analizaremos los procesos más importantes involucrados y sus efectos.

La reducción presupuestaria, por capítulos

Desde 2009 hasta hoy, se ha venido realizando una reducción presupuestaria generalizada en la Administración General del Estado, y en las unidades TIC (generalmente con rango de Subdirección General), que ronda aproximadamente el 20% anual (en los capítulos 2 y 6), especialmente en los últimos ejercicios (2011 y el actual). Como consecuencia de esta reducción, que por lo que sé es similar al resto de las unidades horizontales, y al hecho de que realmente nunca se ejecuta el presupuesto real (en épocas como la actual se acentúan los controles y procedimientos de gestión de compras y de gasto, lo cual reduce inevitablemente el porcentaje de ejecución del presupuesto, cuando no directamente se reduce una vez aprobado, en base a una figura denominada “acuerdo de no disponibilidad”), la reducción del presupuesto real TIC de las unidades ronda el 50% acumulado en los últimos años.

Como es lógico, las cosas tienen que seguir funcionando. Es por ello que, de los dos capítulos de gasto disponibles, el 2 de gastos corrientes, donde se ubican habitualmente los servicios de mantenimiento y soporte y las telecomunicaciones (es decir los gastos de operación), y el 6 donde se ubican las inversiones y los proyectos de desarrollo de aplicaciones y servicios nuevos, la tendencia actual es que la mayor parte de las reducciones presupuestarias se han efectuado sobre el capítulo 6, siendo también reducido pero en menor medida el capítulo 2.

Hasta hace poco, se premiaba y facilitaba la disponibilidad económica en capitulo 6 sobre el capítulo 2, es decir, se consideraba beneficioso destinar el dinero a inversiones por dos motivos: el primero es que esto fomenta la innovación y la actualización constante de la tecnología, y en segundo lugar por el efecto de acción tractora de las inversiones TIC de la Administración sobre la industria TIC de proveedores de la Administración.

El efecto de esta predilección ha sido el traslado de una parte importante de los gastos TIC del capítulo 6 al capítulo 2, sobre todo en la última década. Es decir, las inversiones en hardware y software se contrataban incluyendo amplísimos periodos y condiciones de garantía, casi siempre de 3 ó 4 años de duración, lo que en la práctica abarcaba la mayor parte de la vida útil, e incluyendo no sólo la garantía sino también el soporte, y en el caso del software, el mantenimiento y actualización de versiones, que normalmente deberían haber estado en el capítulo 2.

Los efectos

¿Qué pasa ahora?. Las fuertes reducciones del capítulo 6 impiden mantener esta política de compras TIC. Es decir, se producen dos efectos:

  • Envejecimiento del parque hardware y software por la imposibilidad de acometer las compras de nueva tecnología. Como es lógico, este envejecimiento llevará aparejado un deterioro de los sistemas y servicios que prestan.
  • Al ir venciendo paulatinamente las garantías, será preciso contratar mantenimientos, los cuales tendrían que cargarse al capítulo 2, que debería aumentar por ello, pero que sin embargo también está siendo reducido. Es decir, aumento de costes.

No olvidemos también que, a diferencia de otros ámbitos (como la obra civil por ejemplo) el ciclo de la obsolescencia de la tecnología es mucho más acelerado. Lo que esto supone en términos presupuestarios es que resulta mucho más caro contratar mantenimiento y soporte cuando los sistemas tienen 4 ó 5 años (hasta el punto de que con frecuencia resulta más barato renovar el equipamiento que mantenerlo), lo cual agrava sin duda en problema.

Es decir, esta política de reduccion de inversiones y mantenimiento a la baja de los gastos corrientes, que podría tolerarse para otro tipo de instalaciones y servicios con un ciclo de vida más largo (por ejemplo el caso de las carreteras, autopistas, ferrocarriles, etc.), que sería la política del “me quedo parado hasta que pase la tormenta”, aplicado a los servicios TIC no es realmente una buena idea.

El capítulo 1

El lector avezado habrá observado que he dejado deliberadamente fuera un capítulo importante, el capítulo 1: los gastos de personal. Y es que aquí también tenemos que hacer un análisis especial.

Hasta donde conozco la Administración, ninguna unidad TIC actual se autoabastece de personal. Es decir, una parte significativa del personal TIC (quizás entre un 25% y un 50%) no es personal propio de la Administracion, no son “empleados públicos”, son personas contratadas que prestan su servicio en virtud de alguno de los contratos con la Administración, tanto los de servicios de mantenimiento y soporte de sistemas como los contratos para el desarrollo y mantenimiento de aplicaciones.

¿Porqué es esto así?. Fundamentalmente, se debe al fuerte crecimiento de la demanda de servicios TI dentro y fuera de las Administraciones, y al insuficiente crecimiento, cuando no directamente mengua, de la provisión de plazas  TI, tanto superiores como de grado medio, necesarias para cubrir este aumento de la demanda.

Es decir, en los últimos 20 años, tiempo en el que llevo trabajando en la Administración, las unidades TI han pasado de desempeñar al principio papeles de nicho y muchas veces no críticos para el negocio, a ser una pieza esencial en su funcionamiento diario. Y no sólo eso, también resulta que la “Administración 7×24”, la ventanilla electrónica, ha trasladado y sigue trasladando los servicios desde las unidades (horizontales y verticales) tradicionales a las unidades TI, aumentando el horario de servicio y por tanto necesariamente la carga de trabajo y de soporte que generan.

Pero volviendo a los efectos de los ajustes, lo que está pasando es que estos ajustes están reduciendo los contratos y el personal técnico externo que presta servicios TI, sin poder asumir estas funciones adecuadamente de forma interna ya que vemos que la contratación de personal TI también se ha congelado. Tampoco ayuda mucho las progresivas reducciones de sueldo del personal TIC (al que se le aplican igual que a los demás) y el empeoramiento de las condiciones de trabajo. Y no olvidemos que los profesionales TIC bien preparados, a diferencia de otros sectores profesionales, no tienen paro. Es por tanto probable una fuga de una parte de esos buenos profesionales al sector privado, o, porqué no, al extranjero.

En pocas palabras, los servicios se prestan cada vez con menos personal, y por lo tanto en peores condiciones. La consecuencia directa es la reducción de la calidad de los servicios TI, el aumento de los incidentes, el aumento de los cortes de servicio, y en horario laboral (antes se hacían en fines de semana), y el aumento del riesgo de un incidente grave que pueda comprometer servicios críticos, así como los impactos de este incidente al no poder remediarlo bien y en corto espacio de tiempo.

¿Qué hacer?

En este escenario, resulta muy difícil dar recomendaciones. Tampoco tengo yo una bola mágica, de modo qué sólo voy a apuntar algunas ideas.

Reducir presupuestos, reducir personal, manteniendo o mejorando los servicios, y sin fuertes transformaciones internas, es sencillamente una ecuación irresoluble.

Servicios = Presupuestos * Personal * Transformaciones

En efecto, el único factor sobre el que podemos trabajar para mantener los niveles de servicio se llama cambio o transformación. En realidad la transformación de que hablo es un concepto que tiene dos caras: una cara tecnológica y una cara organizativa y cultural.

La cara tecnológica es la más conocida. Todos habéis oído hablar de esos servicios comunes o servicios compartidos de la Administración que ya llevamos tiempo comentando en la red, una forma de factorización que permite aprovechar las economías de escala y por lo tanto reducir costes manteniendo o mejorando el servicio. Se habla de objetivos como “reducción de un 30% del número de CPD”, y se entiende que es uno de los aspectos en los que se puede aplicar la factorización, que ahora se combina con otro concepto muy de moda, la consolidación de sistemas. Se habla mucho también de “la nube de la Administración“, que es sin duda la culminación de los procesos de consolidación, factorización y finalmente aplicación de economías de escala, a gran escala.

Sin embargo no se habla mucho de que esta transformación tecnológica es imposible sin la misma transformación organizativa y a la postre, cultural. La que empiece por plantear los mecanismos organizativos eficaces para dar soporte al nuevo rol que representa la tecnología en las Administraciones (véase “Un modelo de referencia para la provisión de servicios TIC en la AGE“, “Steven VanRoekel y el #CIOAGE”). La que vaya acompañada de las reformas legislativas necesarias que apoyen y empujen la transformación. Y la que se plantee desde el principio como un ambicioso objetivo de largo alcance contando con todos, desde el primer trabajador público al último. Es decir, una transformación cultural de toda la Administración.

Para resumir, los trabajadores TIC de la Administración llevamos varios años sometidos a un proceso de fuerte ajuste con grave riesgo de repercutir en un deterioro de servicios, que sin embargo llevamos soportando estoicamente. No nos gustaría que, después de tanto esfuerzo, el deterioro de estos servicios se echara sobre nuestras espaldas. Por eso ha llegado el momento de decir que aguantar no es suficiente, de reclamar un proceso de transformación tecnológica, organizativa y cultural de la Administración.

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Mejora de la Administración Tecnologías de la Información

Menú, a la carta, o buffet: ¿Que modelo de servicios usar en las TI de las AAPP?

Cuando empecé a trabajar, principios de los ochenta, se puede decir que prácticamente toda la informática se hacía a medida. Salvando el hardware, y el sistema operativo, suministrado por unos pocos fabricantes, la transformación de tecnología en servicio se realizaba según un modelo de “cocina casera” en el que unas unidades especializadas y misteriosas, sepultadas bajo tierra en los Centros de Cálculo, generaban nóminas y listados de cuentas bancarias.

Los noventa, de la mano de “Windows” trajeron una generalización y democratización de la informática, y también una cierta desmitificación. Además se empezaron a usar palabras como “sistemas abiertos” y “downsizing“. La cocina a la carta se hizo más seria, pero también empezaron a aparecer ofertas de “menú del día”, sobre todo para las típicas necesidades de escritorio (proceso de textos, hojas de cálculo, etc.) en las que el cliente no podía pedir lo que quisiera, sino que tenía que elegir entre alguna de las opciones de mercado para una funcionalidad determinada.

En algunos casos, se llegó al menú único: Sistema operativo de escritorio, ofimática, utilidades, correo electrónico… Aunque las soluciones a medida han seguido siendo adoptadas en muchos entornos para satisfacer a los paladares más exquisitos.

Pero llegan los dosmiles, y el final de la primera década nos depara un nuevo modelo de alimentación informática: el modelo autoservicio. En ellas el cliente no se sienta en la mesa a esperar a que el camarero venga y le pregunte qué desea. En este caso, el cliente se dirige a la zona buffet del comedor donde están las ofertas y se aprovisiona directamente de cada una. Eso cuando no va al supermercado y se compra algún precocinado para comérselo directamente en casa.

Traducido al mundo de las unidades TI de las organizaciones, esto quiere decir que empieza a ser significativo y no desdeñable el porcentaje de usuarios que no son estrictamente “cautivos”, es decir que no se aprovisionan, para su trabajo corporativo, únicamente de los servicios que la unidad TI, les provee, sino que contratan o simplemente usan los servicios gratuitos externos, e incidentalmente también para funciones relacionadas con su trabajo.

Y, curiosamente, esta es una tendencia que va de arriba hacia abajo: son los directivos, y el personal TI, los primeros en autoaprovisionarse y mezclar servicios corporativos con servicios destinados al uso privado. Ejemplos hay muchos: servicios de correo electrónico, de los cuales el más conocido es GMAIL. Servicios de almacenamiento como DROPBOX, etc. Servicios de socialización: Twitter, Linkedin, Facebook…

Este es el escenario con el que tienen que convivir actualmente las unidades TI de las AAPP. Ya no es posible partir de la premisa de que son los únicos proveedores para sus usuarios, y por lo tanto es necesario diseñar un catálogo de servicios que contemple la inserción de servicios de apoyo a esos accesos externos, so pena de acabar de perder el control de los usuarios (muchos de ellos VIP!!!) por completo.

Así que mi recomendación es clara: nuestro catálogo de servicios TI actual debería incluir los tres tipos de provisión de las necesidades alimenticias TI: menú, a la carta y buffet, so pena de que nuestros comensales busquen por si mismos comida precocinada o contraten algún catering o comida a domicilio de desconocida procedencia, y, Dios no lo quiera, estén expuestos a alguna salmonella que propague alguna peligrosa infección por nuestra organización.