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Segunda propuesta: Simplificación

Viernes, 28 octubre, 2011

Simplificar la vida al Ciudadano

Un amigo mío está inscrito en los talleres culturales de Bailes de Salón que organiza el Ayuntamiento de Madrid. Cada año, el y su pareja pasan por el proceso que supone presentar la solicitud para el curso siguiente (la cual presenta cada uno individualmente, pero poniendo al otro en la solicitud, pues es su pareja), esperar la publicación de las listas de admitidos, que se hacen por sorteo de la inicial del primer apellido, hacer las reclamaciones si ha lugar (han tenido que hacerla alguna vez), una vez admitidos ir a recoger el “documento de pago”, de cada uno, ir al banco, pagarlo, coger el recibo y llevarlo al centro cultural de vuelta para que vea que han pagado y poder empezar las clases.

En su conjunto, supone al menos cuatro o cinco visitas al centro cultural y una al banco. Como van a dos centros culturales (reciben las clases en diferentes días), hay que multiplicar por dos las visitas, excepto al banco, que se aprovecha una visita para pagar todos los recibos (matriculación y clases trimestrales) de una tacada.

De hecho, suele haber oferta de diferentes días de clase, horarios y niveles. Normalmente la gente pide el horario al que puede asistir con facilidad, compaginando con otras actividades. Suele suceder que se piden varias opciones y luego se renuncia a una de ellas si le han concedido la que pidió en primer lugar.

También se suele tener en cuenta si eres un “alumno nuevo” o “repetidor”, pues hay un cupo de unos tres cursos consecutivos en los que se pasa automáticamente de un curso al siguiente, pero al terminar el ciclo se acaba el privilegio y hay que entrar de nuevo en el bombo.

En fin, no os estoy contando nada que no sea común en los múltiples procedimientos administrativos de todo tipo que se gestionan en las AAPP. En este, como en muchos otros procedimientos, la “electronificación” de la relación entre el usuario y la Administración puede simplificar mucho la vida para el ciudadano. Por ejemplo:

  • La administración podría tener un CRM de los usuarios (ciudadanos) de los centros culturales, donde quede anotado los cursos a los que se ha inscrito cada persona, los centros culturales a los que acude, los horarios preferidos, si tiene una pareja para los talleres por parejas, etc. De este modo, se evitaría volver a pedir los datos una y otra vez en cada inscripción.
  • Se evitarían los errores que a veces se producen: parejas “descolgadas” (misteriosamente han admitido a una persona pero no a su pareja), inadmisiones por errores en el domicilio (se toman los datos erróneos en el DNI), fallos en las asignaciones de horarios, etc. La subsanacion de estos errores también lleva tiempo y complicaciones para el ciudadano.
  • El pago electrónico simplificaría todo el proceso: una vez confirmada la admisión, el usuario sería redirigido a la pasarela de pago pertinente y tras realizar el pago, recibe la confirmación de inscripción: se evitan viajes con los papeles para acá y para allá.
  • Este sistema de gestión también permite que las vacantes se ocupen mucho más rápidamente, pues se detectan las plazas que quedan libres y se notifica automáticamente al primero de la lista de espera. Se optimiza pues el servicio: el mismo coste permite dar servicios a más ciudadanos.
  • Para terminar, toda la información recogida de los centros culturales se puede analizar. Se pueden obtener estadísticas de funcionamiento, y se pueden encontrar patrones de comportamiento, que permitirán rediseñar los servicios, y el acceso a los mismos.
Con este ejemplo, he pretendido ilustrar dos características que en mi opinión debe tener la simplificación:
  • Debe estar centrada en el usuario/cliente: las ventajas o mejoras deben ser percibidas en primer lugar por el ciudadano.
  • Se realiza mejor de abajo hacia arriba: desde los detalles hacia lo general

Se puede argumentar que la factorización, objeto del anterior artículo, es también una forma de simplificación. Es cierto, pero según lo veo yo, factorización y simplificación son complementarias.

Una característica de la simplificación es que debe exigir un principio de proporcionalidad, o adecuación, entre la importancia o trascendencia del trámite y la complejidad del mismo. No deben ser iguales, por ejemplo, los requisitos de seguridad de los trámites ante los tribunales de justicia que el caso antes comentado de los centros culturales. Los primeros son mucho más trascendentes y por tanto requieren un grado de confianza, basado en los procedimientos, mucho mayor. Así por ejemplo, ante los tribunales podemos exigir la identificación con DNI electrónico que es muy seguro, mientras que en un centro cultural bastaría con un clásico usuario/password.

Del mismo modo no es igual el trámite que implica cantidades económicas pequeñas, hasta unos cientos de euros, que aquel que afecta a miles o millones. Este último debe ser mucho más garantista.

También en la simplificación toma importancia el uso de los valores por defecto: un conjunto adecuado de valores por defecto simplifica muchísimo la vida al usuario, en especial si como hemos visto antes esos valores por defecto son calculados para cada usuario en función de su perfil en el CRM que tiene la Administración competente.

La complejidad normativa

Pero si hablamos de simplificacion, es inevitable también hablar de complejidad.

En un interesante artículo titulado Productividad, innovación y regulación autonómica (de Francisco Marcos y Juan Santaló), se reflejan los resultados de un estudio que correlaciona el increible crecimiento normativo que se ha producido en España en los últimos 30 años (tasas del dosmil – si, he dicho bien – 2000%) con el decrecimiento de la productividad y de la innovación industrial:

Nuestras estimaciones revelan que un aumento del 100% en el número de normas autonómicas se asocia con una reducción de la tasa de crecimiento anual de la productividad total de los factores del 3,5% y con una reducción del 80% anual de las solicitudes de patente; de más del 100% de las solicitudes de modelos de utilidad y de entre el 62% y el 112% de las solicitudes de diseños industriales. 

Lo que viene a decir es que el aumento de la complejidad normativa tiene efectos perniciosos sobre parámetros clave de la economía, como son la productividad de las empresas y los indicadores de innovación: registro de patentes, modelos de utilidad  y diseños industriales.

Gestionar la complejidad es caro y difícil, no sólo para el gestor (Administración) sino principalmente para el ciudadano/usuario. Se dice que la creación de leyes y normas otorga seguridad jurídica, pero el exceso de ellas, hasta el punto de que sea imposible de asimilar por nadie, genera inseguridad jurídica, pues a veces no es posible saber con certeza en un determinado momento si lo que estoy haciendo es acorde a la ley o no.

La complejidad normativa tiene además dos riesgos importantes que aumentan a medida que aumenta la complejidad:

  • Riesgo de inconsistencia entre las diferentes normativas, ya que con frecuencia existen puntos de intersección entre unas normas y otras, y el trabajo de comprobar la consistencia entre todas ellas aumenta con el número de normas y la extensión de las mismas, hasta el punto que la publicación de estas normas y su entrada en vigor ha de hacerse en ocasiones sin la suficiente verificación por motivos de plazos.
  • Riesgo de fosilización de las normas, las cuales, como todo en esta vida, tienen un periodo de máxima vigencia, pero que a lo largo del tiempo habrán de adaptarse a las necesidades socio-económicas del momento. Esto es de particular aplicación a las normas relacionadas con las TI, o a todas las normas en general que usen o puedan usar las TI. El esfuerzo de adaptar las normas a las necesidades cambiantes aumentará con el número y tamaño de las mismas, e igualmente aumenta el esfuerzo necesario para asegurar la coherencia normativa. La consecuencia directa es que los trabajos de adaptación se demorarán o postergarán cada vez más, y nos quedaremos en muchos casos con normativas fosilizadas.

Así que a este nivel también una simplificación de la complejidad normativa será sumamente beneficioso, no sólo para la Administración sino también y principalmente para la sociedad a la que sirve.

Simplificación y Gestión del Riesgo

Simplificar implica arriesgar. Arriesgar no es malo: el riesgo siempre existe. Es preferible asumir un riesgo conocido y calculado que hacer como si el riesgo no existiera. Supongamos que tenemos que cruzar una calle con bastante tráfico. Si no hacemos gestión del riesgo, tendremos que elegir entre no cruzarla o cruzarla con los ojos vendados (no hay riesgo, o es desconocido). Pero si gestionamos el riesgo, podremos elegir cuando y cómo cruzarla de forma que minimicemos el riesgo, y en todo caso, saber qué riesgo estamos asumiendo.

En última instancia hay que valorar el balance entre dos riesgos: el riesgo de simplificar y el riesgo de no hacelo, es decir, el riesgo de aumentar la complejidad, que también existe, como vimos antes.

La simplificación de procedimientos se puede aplicar, gestionando el riesgo, en muchos casos. A bote pronto, se me ocurren dos: la gestión de las subvenciones y la gestión de la contratación de las Administraciones.

Así por ejemplo, en la gestión de subvenciones, se intenta minimizar el riesgo derivado de una mala gestión, incluso de una gestión dolosa, y el posible fraude, estableciendo procedimientos muy garantistas, de forma que existen innumerables controles antes, durante, y después de la concesión y ejecución de la subvención. Esto está muy bien, pero todo control tiene un coste y sobre todo necesita tiempo, lo cual perjudica el fin mismo de la subvención, cuya oportunidad se devalúa, más o menos según los casos, con el paso del tiempo.

Lo que se podría hacer es evaluar el coste de todo este procedimiento, no sólo para las Administraciones sino también para los solicitantes de subvenciones, evaluar también la eficacia de la ayuda concedida en función de los plazos, y contrastar estos valores con otros posibles costes si se simplifican y agilizan los procedimientos, estableciendo en todo caso un grado de ineficacia máximo permisible. En esa ecuación, es posible encontrar optimizaciones de los procedimientos que maximicen la ecuación eficacia /riesgo asumido * coste total del procedimiento.

Otro ámbito en el que es posible obtener beneficios derivados de la simplificación es en la contratación pública. Los procedimientos de contratación actuales, al igual que en el caso de las subvenciones, son muy garantistas, para lo cual son complejos y farragosos. Lo que eso implica en términos de contratación son tres posibles efectos:

  • Reducción de la concurrencia, pues la dificultad de conocer el detalle de todos los trámites y requisitos que establecen las AAPP disuadirá a muchas empresas de intentar ofrecer sus servicios a las AAPP, en particular de las PYMES, que no suelen tener la infraestructura administrativa ni el know-how suficiente para contratar con la Administración. La reducción de la concurrencia implica, como es obvio, que se reducen las oportunidades de contratar el mejor producto con el presupuesto disponible en cada caso.
  • Encarecimiento de las ofertas, ya que de un modo u otro las empresas tienen que repercutir los costes derivados de ese esfuerzo adicional en los precios ofertados
  • Disminución de la eficacia del producto o servicio contratado, en particular en ámbito de las TI. En este ámbito, un plazo de contratación de, digamos, seis meses (cualquier concurso público lleva más tiempo), devalúa el producto o servicio notablemente, pues la evolución del mercado es tan vertiginosa que en muchos casos para cuando se entrega el producto seguramente ya habrá salido otro mejor o más barato.

En resumen, la simplificación supondrá, en algunos casos, el aumento de riesgos, pero esos riesgos pueden ser calculados y controlados, y la toma de decisiones que tenga los riesgos en consideración y que se enfoque a maximizar el objetivo final será mucho más eficaz que la filosofía de garantismo a ultranza.

Rediseñar la Administración mediante la simplificación

Resumiendo, la simplificación aquí propuesta es la reforma de los procedimientos, normas, leyes, mecanismos, y en definitiva lo que lleva el 90% del tiempo y del trabajo en las Administraciones, para, aplicando las TI, hacerlas más ágiles y eficientes para si mismas y, lo que es más importante, para los ciudadanos.

Si vamos a aplicar las TI, es mejor que el rediseño se haga desde cero, para evitar arrastrar los vicios y lastres actuales. Es importante evitar que se creen procesos o tareas específicos para justificar una determinada función o entidad, cosa que sucede con cierta frecuencia.

En el rediseño deben definirse las necesidades de entrada y salida de cada sistema, servicio, o procedimiento, los objetivos de salida (resultados), y las posibilidades de implementación por medio de las TI, y valorar los riesgos que se asumen en cada una de las diferentes opciones.

El rediseño de procesos debe hacerse pues con criterios de eficiencia, para lo cual el establecimiento de métricas es esencial.

La simplificación tiene que estar enfocado sobre todo hacia el ciudadano, teniendo en cuenta las posibilidades de reducción del número de trámites necesarios, de los plazos, de los datos y documentos que se piden para cada trámite.

La simplificación tiene un valor añadido puesto que genera seguridad y confianza del ciudadano hacia las Administraciones.

Aquí cerramos la propuesta de Simplificación, en el próximo artículo presentaremos la tercera propuesta para la mejora de las TI en la Administración.

6 comentarios leave one →
  1. Viernes, 28 octubre, 2011 1:32 pm

    La falta de informatización de un proceso (ej. gestión de cursos de los centros culturales) NO es un problema de simplificación. Es un problema de costes.
    El desarrollo software estándar es caro, artesanal y de un sólo uso. Si queremos informatizarlo todo, tenemos que conseguir que la producción de una aplicación tenga un coste residual (menor que el coste de la gestión manual a sustituir).
    Hay que industrializar la producción de aplicaciones YA. Y esa va a ser, sin duda, una de las nuevas olas que están por venir.
    Salud,

    Jose Luis

    • Viernes, 28 octubre, 2011 7:42 pm

      Sí, Jose Luis, me has leído el pensamiento. La industrialización vendrá de la mano de la profesionalización de las TI, y… ya estoy dando muchas pistas.

      En efecto, si comparamos costes, vemos que reemplazar una gestión manual por una gestión automática como en este caso quizás no ahorra dinero a la Administración, porque quizás el funcionario que trae y lleva papeles no te lo puedes ahorrar, y tampoco se le puede dedicar a otra cosa.

      Pero si queremos valorar debidamente, hay que analizar los costes totales (TCO), no sólo para la Administración, sino para los que interactúan con ella. Entonces sí podremos comparar opciones.

      A la postre, tengo que reconocer que me has pillado. El ejemplo no es el más apropiado para ilustrar la simplificación, es más bien un ejemplo de rediseño de servicios usando las TI. Te has dado cuenta…

      Aún así, sigo pensando que es posible simplificar procedimientos. Cuando trabajaba para el Plan Avanza, intentamos hacer una convocatoria de ayudas para PYMES a través de entidades colaboradoras. Debido al elevado número de solicitantes (más de 10.000 PYMES) y a la rigidez de la Ley de Subvenciones, que es exhaustiva en controles, la gestión de este programa se convirtió en un suplicio. Tampoco contamos mucho con la colaboración de los órganos legales al uso (Abogacía del estado) y de la Intervención, no dieron ninguna oportunidad interpretativa ni a la ley ni al reglamento para simplificar los controles (a pesar de que en mi opinión era legalmente posible).

      Eran ayudas muy pequeñas, quizás de unos cientos de euros.

      No sé en que ha quedado finalmente ese programa pues su gestión no estaba concluida cuando me fuí.

  2. Sábado, 5 noviembre, 2011 7:58 am

    Excelente post como siempre. Me habían hablado del estudio de evolución de las páginas de los Boletines Oficiales, pero no lo tenía localizado. Gracias por ello.

    Veo no obstante un pequeño problema al planteamiento de la simplificación, que es la privatización de la gestión de los servicios públicos, y que en buena medida es lo que le puede pasar a tu amigo con las clases de baile (el ámbito municipal es donde esto ocurre más). Al privatizar la gestión de servicios los “silificamos”, se hace más difícil compartir información y construir una información proactiva. Adicionalmente, los periodos de privatización de la gestión no son en exceso largos, lo que implica que el gestor privado no invierte en automatizarla, sino que basa el ahorro que le da el beneficio en fuerza bruta apoyada en contratos basura.

    En fin que si bien la simplificación lleva eficiencia para el ciudadano, la eficiencia económica (supuesta o real) que supone modelos CPP o outsourcing no necesariamente conllevan simplificación para el ciudadano. Laberinto en que nos vamos a mover los próximos años.

    • Sábado, 5 noviembre, 2011 9:46 pm

      Gracias Andrés.

      Yo creo que simplificar es compatible con mejorar la gestión.

      Tienes razón, este tipo de servicios están externalizados, aunque no son independientes de los centros culturales, pues usan infraestructuras públicas y personal público que los mantiene.

      Tal y como lo veo, aunque el servicio se externalice, la gestión no debería externalizarse, ya que eso permite mantener una buena y contínua calidad de la gestión con independencia del posible cambio de proveedor. Y además están todos esos valores añadidos relacionados con el ciudadano/cliente, que muy bien has mencionado, y que no deben perderse.

      Yo no estoy en contra de la externalización de los servicios que sea beneficioso en un contexto de mercado maduro, pero sí de la perdida de control de los mismos, lo cual incluye el control sobre la calidad de los servicios ofrecidos a los ciudadanos.

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