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Mejora de la Administración

Primera propuesta: Factorización

(a*b)+(a*c)+(a*d)=a*(b+c+d)

Cuando empecé mi carrera profesional, en la entonces autodenominada “Empresa Nacional de Informática”, me entregaron un cuaderno de notas en el que figuraba en el encabezado de cada página: “Secoinsa – Centro Operativo de Málaga”, y luego un lugar para poner la fecha.

Años más tarde, antes de que mi empresa fuese vendida a la multinacional Fujitsu, cambiaron los cuadernos. Eran iguales, salvo que sólo ponía Secoinsa, pero donde antes ponía “Centro Operativo de Málaga” ahora había un espacio en blanco. Se ve que alguien pensó que era más fácil y barato pedir un sólo tipo de cuaderno corporativo que uno distinto por cada centro, y que, al fin y al cabo, siempre era posible, y no muy molesto, que se escribiese a mano el centro de trabajo, en lugar de venir preimpreso.

Lástima que no se les ocurriese dejar también el nombre de la empresa en blanco. Así, cuando pasamos a ser Fujitsu España, todavía los cuadernos habrían seguido siendo de utilidad.

En álgebra, la factorización es expresar un objeto o número como producto de otros objetos más pequeños (factores), que, al multiplicarlos todos, resulta el objeto original.

Las técnicas de concentración de esfuerzos mediante la utilización de factores comunes son de uso universal. De hecho la necesidad de la propia existencia de la Administración Pública podríamos entenderla como derivada, en gran medida, de la optimización que se produce por la dotación de infraestructuras y servicios de uso generalizado a toda la sociedad.

En este blog hemos abordado el tema en numerosas ocasiones, siempre desde el foco de la aplicación de las TIC en las Administraciones. Por citar sólo algunos artículos: Medidas horizontales para funcionarios (octubre de 2007, hace ya cuatro años), El plan de desarrollo de la LAECSP: una oportunidad perdida (febrero de 2008), La externalización en las AAPP: ¿Qué hay de las Agencias TIC? (marzo de 2009) y Un modelo de referencia para la provisión de servicios TIC en la AGE (julio de 2010).

De este último recuperaremos el diagrama, levemente modificado:

Como podemos ver, se ha eliminado toda referencia a las TIC, intencionadamente, así como las referencias expresamente organizativas o políticas, lo cual hace este modelo más general.

En este modelo podemos reconocer fácilmente los puntos o elementos susceptibles de factorización, representados por las zonas rojas, así como la necesidad de una coordinación y gestión unificadas (el coste de estos elementos debemos de cargarnos en el “debe” de la factorización) para que este modelo sea operativo.

Ejemplos significativos y conocidos de factorización en la aplicación de las TI a las AAPP son: en Infraestructuras Comunes, la red Sara; en Servicios Comunes Intermedios, @firma; y en Servicios Comunes Finales, y las notificaciones electrónicas a través de la Dirección Electrónica Habilitada, (DEH) a las que se accede a través del portal 060.

Desde luego, es un modelo simplificado, ya que no todo se puede factorizar. Un caso más próximo a la realidad sería expresado por la fórmula siguiente:

(a*b)+(a*c)+(a*d)+(e*f)+(e*g)+(h*i) = a*(b+c+d)+e*(f+g)+(h*i)

Es decir, en algunos casos habrá un factor común generalizado, en otros parcial, y en otros no se podrá realmente aprovechar mucho de la factorización.

Además, cuanto más nos acercamos a la realidad, más dificultades vemos en la aplicación de este modelo o estrategia. Una primera dificultad viene derivada del fenómeno de la insularidad del sector público, que según define perfectamente Mario Waissbluth, en su artículo Sistemas Complejos y Gestión Pública (gracias a Carlos Gonella por darme la referencia) es:

Entenderemos por “insularidad” la generalizada tendencia de grandes organizaciones y sistemas, particularmente públicos, a generar en su interior “islas autónomas” con agendas propias, con las consecuentes falencias derivadas de la ausencia de coordinación y propósitos superiores comunes. En conjunto con la carencia de indicadores de desempeño oportunos, relevantes y confiables, esta es la patología más frecuente del sector público… 

De modo que, efectivamente, en este caso se demuestra que decirlo es mucho más fácil que hacerlo. Aplicar la factorización no es fácil pues va a chocar con tres importantes obstáculos: el primero, el derivado de todo cambio que requiere, tanto un impulso reformador como un análisis y diseño inteligente de esta reforma, en otras palabras, hacer trabajar a la vez al lado izquierdo y derecho del cerebro; el segundo porque la situación de partida, con una importante inter e intra fragmentación en las Administraciones Públicas Españolas no favorece la obtención y aplicación de factores comunes; y el tercero, el obvio: en una situación de franco restricción presupuestaria como la actual ,cualquier cosa que necesite un mínimo de dinero extra, tiene muy pocas posibilidades de salir adelante.

No es que no se haya hecho ni se esté haciendo nada; más bien al contrario. Pero da la sensación de que la labor de coordinación que están realizando los Organos Colegiados con competencias en TI, basada fundamentalmente en el ámbito normativo, no es suficiente.

Así, por ejemplo se están haciendo muchos esfuerzos en el campo de la interoperabilidad. Hace poco se publicaban las Guías de aplicación de la Norma Técnica de #Interoperabilidad por el Centro de Publicaciones del MPT. Pero la interoperabilidad viaja en dirección opuesta a la factorización. No es que la interoperabilidad no sea buena y necesaria. Pero convendréis conmigo en que cuanto más aplicamos la factorización, menos tenemos que aplicar interoperabilidad. Aún siendo complementarias ambas actividades, el tiempo y la experiencia demuestran que no todo se puede resolver mediante la estandarización y la normalización.

Por otro lado, no cabe duda de que desde la DG para el Impulso de la Administración Electrónica se están haciendo visibles y loables esfuerzos de factorización, que justamente hemos comentado anteriormente. Pero tenemos serias dudas de que el modelo de funcionamiento de estos servicios sea sostenible y escalable. Ya lo dijimos en el artículo ¿Puede morir de éxito la Administración Electrónica?.

El principal problema que, en mi opinión, se enfrenta este modelo es que es un modelo de uso “gratis”, lo que hace muy difícil la sostenibilidad económica del mismo, y mucho menos su escalabilidad para cubrir el incremento de la demanda que se está produciendo continuamente. El modelo de prestación de servicios desde un Ministerio a otros tendría que ser revisado, en particular la forma de financiación de estos servicios, pues no es posible sostener estos servicios únicamente gracias a los esfuerzos de buena voluntad, más allá de un mero esfuerzo demostrativo.

Por ello, en su momento, la herramienta de factorización que se propuso desde este blog, la Agencia de Infraestructuras y Servicios TI, hubiese sido una buena solución; pero no se abordó con las vacas gordas, y ahora con las vacas flacas parece completamente imposible abordar el esfuerzo y coste que supondría inicialmente, aunque a medio y largo plazo supondría importantes ahorros.

Descartadas estas posibles soluciones, ¿qué otras nos quedan?. Desde luego se pueden abordar soluciones parciales. Así por ejemplo, se ha venido barajando la posible creación de una “Nube Privada de la Administración” que integrase las infraestructuras de los numerosos CPD de la AGE.

Desde luego, esta propuesta llega a parecer muy asumible, ahora que tanto se habla de las nubes por doquier. Incluso se ha planteado si alguna entidad pública de la AGE podría crear esta nube y prestar ese servicio, con las suficientes garantías, con modelos de facturación asumibles y sostenibles, evitando de paso que el núcleo de las TI pase a estar controlado por manos privadas.

Sin embargo, no está claro que la “nubelización” de los CPD de la Administración sea posible a corto plazo. La mayoría de los sistemas de información todavía no están preparados para pasar a un entorno virtual. A medio plazo, y con la planificación y recursos adecuados, se podrá hacer una nubelización parcial, pero aún seguirá siendo necesario el mantenimiento de algunos sistemas de información, servidores, y cacharrería de todo tipo, en los CPD actualmente existentes. Un proyecto que persiga la completa eliminación de un porcentaje significativo de los CPD de la AGE se prolongará con seguridad más de una legislatura, incluso aunque esté bien diseñado, tenga los recursos necesarios, y se ejecute con éxito.

Precisamente, si queremos abordar este planteamiento con éxito, hay que ser muy cuidadoso, pues como hemos visto hay dificultades que no son únicamente tecnológicas, sino de coyuntura, de cultura y de entorno.

Sabemos que la estrategia de factorización es positiva, pero para que podamos abordarla con éxito, no es posible abordarla sola. Es preciso acompañarla de otras estrategias que…

… veremos en próximos artículos.

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NB: Con este artículo iniciamos una serie de cuatro, que se compone de tres propuestas de carácter estratégico para la mejora de las TI en la Administración, y una coda o resumen final. Desde aquí quiero agradecer a l@s compañer@s que han colaborado conmigo en la concepción y en las revisiones y comentarios de los mismos.

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Administración Electrónica

De la Eficacia y la Eficiencia de las TIC en las AAPP

Dice , en su preámbulo, la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos

… El mejor servicio al ciudadano constituye la razón de la reformas que tras la aprobación de la Constitución se han ido realizando en España para configurar una Administración moderna que haga del principio de eficacia y eficiencia su eje vertebrador siempre con la mira puesta en los ciudadanos. Ese servicio constituye también la principal razón de ser de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos que trata, además, de estar a la altura de la época actual.

Estos dos términos tan administrativos están por cierto particularmente adaptados al papel que pueden jugar las TIC en las Administraciones Públicas.

Dice el RAE:

eficacia. (Del lat. efficacĭa). 1. f. Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera.

En términos administrativos, podemos decir que la eficacia no es más que la capacidad de conseguir los objetivos propios de la Administración. Así por ejemplo, en un programa de subvenciones, la eficacia consistiría en conseguir que se concedan las subvenciones a los solicitantes legalmente autorizados para ello, y que no se concedan a los que no lo están. Y, lo que es muy importante, en tiempo y forma.

Este principio está, además, recogido en el artículo 103.1 de la Constitución Española: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa deacuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

Poniéndolo en negativo, la ineficacia es cuando no se consiguen los anteriores objetivos; por ejemplo, en el caso de las subvenciones mencionado, cuando se entregan a los que no están legalmente autorizados, o cuando no se entregan a los que lo están, o cuando se entregan, pero tan tarde o de forma tan “ineficaz” que no sirven al fin para el que se concedió la subvención.

La eficiencia, en cambio, es un término más ingenieril. Dice la Wikipedia:

En economía, la eficiencia es la relación entre los resultados obtenidos (ganancias, objetivos cumplidos, productos, etc.) y los recursos utilizados (horas-hombre, capital invertido, materias primas, etc.).

Son, como vemos, cosas bien distintas. Se puede decir que la eficacia es un concepto que se dirige “hacia afuera” pues está relacionado con el resultado de lo que hacemos. En cambio la eficiencia es más hacia adentro, pues está relacionado con el cómo lo hacemos.

En estos tiempos de ajuste que corren, se nos pide a los funcionarios que mantengamos la eficacia (o sea que sigamos haciendo nuestro trabajo) pero con una mayor eficiencia (o sea con menos recursos).

¿Pueden hacer algo las TIC para mejorar la eficacia y la eficiencia de las Administraciones?.

La eficacia, tal y como yo la entiendo, tiene que ver fundamentalmente con el concepto de alineamiento con el negocio. Este concepto, tan de moda últimamente, está relacionado a su vez con la orientación a servicios: “El CIO debe orientar la organización TIC hacia la prestación de servicios”, según Eladio Quintanilla. Para ello, es imprescindible que el Director o Subdirector de Informática participe en la toma de decisiones del organismo, que conozca las necesidades de primera mano, que sea consultado antes de iniciar nuevos proyectos o iniciativas, sean de carácter organizativo, legal u operativo. En definitiva el CIO Administrativo debe estar sentado en el Comité de Dirección del organismo en el que trabaja.

La eficiencia, en cambio, tiene que ver más con la Gestión de la Calidad. La correcta gestión de la calidad sigue siendo una asignatura pendiente en muchas unidades de informática de la Administración. Según SOGETI, el 80% del coste de desarrollo de software se gasta en identificar y corregir defectos. Además, el coste aumenta a medida que se avanza en el proyecto. Así, un defecto detectado en la fase de requerimientos cuesta 40€, en diseño 120€, en pruebas e integración 480 € y hasta 3.800 € si se detecta en producción. De modo que la implantación de modelos de calidad no es un lujo, es probablemente la mejor manera de reducir costes en los proyectos de desarrollo de software en las Administraciones.

La Gestión de Proyectos, a su vez, tiene importancia tanto para la mejora de la eficacia como de la eficiencia de las unidades TIC en las Administraciones. Una mala, o inexistente, gestión de proyectos, produce efectos indesados como resultados esperados que no se cumplen, efectos colaterales en otros sistemas, alargamiento de plazos, aumento de los costes esperados, en definitiva una serie de problemas que estamos demasiado acostumbrados a ver todos los días.

Así pues, en tiempos de crisis (Crisis=Cambio) es necesario plantearse qué podemos hacer con las TIC para mejorar la eficacia y eficiencia de las Administraciones. Se dice que las TIC sólo mejoran las organizaciones si su implantación se realiza acompañada de los correspondientes cambios. Aquí hemos indicado algunas ideas sobre posibles cambios a aplicar. ¿Se os ocurre algún otro?.