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Mejora de la Administración

Primera propuesta: Factorización

(a*b)+(a*c)+(a*d)=a*(b+c+d)

Cuando empecé mi carrera profesional, en la entonces autodenominada “Empresa Nacional de Informática”, me entregaron un cuaderno de notas en el que figuraba en el encabezado de cada página: “Secoinsa – Centro Operativo de Málaga”, y luego un lugar para poner la fecha.

Años más tarde, antes de que mi empresa fuese vendida a la multinacional Fujitsu, cambiaron los cuadernos. Eran iguales, salvo que sólo ponía Secoinsa, pero donde antes ponía “Centro Operativo de Málaga” ahora había un espacio en blanco. Se ve que alguien pensó que era más fácil y barato pedir un sólo tipo de cuaderno corporativo que uno distinto por cada centro, y que, al fin y al cabo, siempre era posible, y no muy molesto, que se escribiese a mano el centro de trabajo, en lugar de venir preimpreso.

Lástima que no se les ocurriese dejar también el nombre de la empresa en blanco. Así, cuando pasamos a ser Fujitsu España, todavía los cuadernos habrían seguido siendo de utilidad.

En álgebra, la factorización es expresar un objeto o número como producto de otros objetos más pequeños (factores), que, al multiplicarlos todos, resulta el objeto original.

Las técnicas de concentración de esfuerzos mediante la utilización de factores comunes son de uso universal. De hecho la necesidad de la propia existencia de la Administración Pública podríamos entenderla como derivada, en gran medida, de la optimización que se produce por la dotación de infraestructuras y servicios de uso generalizado a toda la sociedad.

En este blog hemos abordado el tema en numerosas ocasiones, siempre desde el foco de la aplicación de las TIC en las Administraciones. Por citar sólo algunos artículos: Medidas horizontales para funcionarios (octubre de 2007, hace ya cuatro años), El plan de desarrollo de la LAECSP: una oportunidad perdida (febrero de 2008), La externalización en las AAPP: ¿Qué hay de las Agencias TIC? (marzo de 2009) y Un modelo de referencia para la provisión de servicios TIC en la AGE (julio de 2010).

De este último recuperaremos el diagrama, levemente modificado:

Como podemos ver, se ha eliminado toda referencia a las TIC, intencionadamente, así como las referencias expresamente organizativas o políticas, lo cual hace este modelo más general.

En este modelo podemos reconocer fácilmente los puntos o elementos susceptibles de factorización, representados por las zonas rojas, así como la necesidad de una coordinación y gestión unificadas (el coste de estos elementos debemos de cargarnos en el “debe” de la factorización) para que este modelo sea operativo.

Ejemplos significativos y conocidos de factorización en la aplicación de las TI a las AAPP son: en Infraestructuras Comunes, la red Sara; en Servicios Comunes Intermedios, @firma; y en Servicios Comunes Finales, y las notificaciones electrónicas a través de la Dirección Electrónica Habilitada, (DEH) a las que se accede a través del portal 060.

Desde luego, es un modelo simplificado, ya que no todo se puede factorizar. Un caso más próximo a la realidad sería expresado por la fórmula siguiente:

(a*b)+(a*c)+(a*d)+(e*f)+(e*g)+(h*i) = a*(b+c+d)+e*(f+g)+(h*i)

Es decir, en algunos casos habrá un factor común generalizado, en otros parcial, y en otros no se podrá realmente aprovechar mucho de la factorización.

Además, cuanto más nos acercamos a la realidad, más dificultades vemos en la aplicación de este modelo o estrategia. Una primera dificultad viene derivada del fenómeno de la insularidad del sector público, que según define perfectamente Mario Waissbluth, en su artículo Sistemas Complejos y Gestión Pública (gracias a Carlos Gonella por darme la referencia) es:

Entenderemos por “insularidad” la generalizada tendencia de grandes organizaciones y sistemas, particularmente públicos, a generar en su interior “islas autónomas” con agendas propias, con las consecuentes falencias derivadas de la ausencia de coordinación y propósitos superiores comunes. En conjunto con la carencia de indicadores de desempeño oportunos, relevantes y confiables, esta es la patología más frecuente del sector público… 

De modo que, efectivamente, en este caso se demuestra que decirlo es mucho más fácil que hacerlo. Aplicar la factorización no es fácil pues va a chocar con tres importantes obstáculos: el primero, el derivado de todo cambio que requiere, tanto un impulso reformador como un análisis y diseño inteligente de esta reforma, en otras palabras, hacer trabajar a la vez al lado izquierdo y derecho del cerebro; el segundo porque la situación de partida, con una importante inter e intra fragmentación en las Administraciones Públicas Españolas no favorece la obtención y aplicación de factores comunes; y el tercero, el obvio: en una situación de franco restricción presupuestaria como la actual ,cualquier cosa que necesite un mínimo de dinero extra, tiene muy pocas posibilidades de salir adelante.

No es que no se haya hecho ni se esté haciendo nada; más bien al contrario. Pero da la sensación de que la labor de coordinación que están realizando los Organos Colegiados con competencias en TI, basada fundamentalmente en el ámbito normativo, no es suficiente.

Así, por ejemplo se están haciendo muchos esfuerzos en el campo de la interoperabilidad. Hace poco se publicaban las Guías de aplicación de la Norma Técnica de #Interoperabilidad por el Centro de Publicaciones del MPT. Pero la interoperabilidad viaja en dirección opuesta a la factorización. No es que la interoperabilidad no sea buena y necesaria. Pero convendréis conmigo en que cuanto más aplicamos la factorización, menos tenemos que aplicar interoperabilidad. Aún siendo complementarias ambas actividades, el tiempo y la experiencia demuestran que no todo se puede resolver mediante la estandarización y la normalización.

Por otro lado, no cabe duda de que desde la DG para el Impulso de la Administración Electrónica se están haciendo visibles y loables esfuerzos de factorización, que justamente hemos comentado anteriormente. Pero tenemos serias dudas de que el modelo de funcionamiento de estos servicios sea sostenible y escalable. Ya lo dijimos en el artículo ¿Puede morir de éxito la Administración Electrónica?.

El principal problema que, en mi opinión, se enfrenta este modelo es que es un modelo de uso “gratis”, lo que hace muy difícil la sostenibilidad económica del mismo, y mucho menos su escalabilidad para cubrir el incremento de la demanda que se está produciendo continuamente. El modelo de prestación de servicios desde un Ministerio a otros tendría que ser revisado, en particular la forma de financiación de estos servicios, pues no es posible sostener estos servicios únicamente gracias a los esfuerzos de buena voluntad, más allá de un mero esfuerzo demostrativo.

Por ello, en su momento, la herramienta de factorización que se propuso desde este blog, la Agencia de Infraestructuras y Servicios TI, hubiese sido una buena solución; pero no se abordó con las vacas gordas, y ahora con las vacas flacas parece completamente imposible abordar el esfuerzo y coste que supondría inicialmente, aunque a medio y largo plazo supondría importantes ahorros.

Descartadas estas posibles soluciones, ¿qué otras nos quedan?. Desde luego se pueden abordar soluciones parciales. Así por ejemplo, se ha venido barajando la posible creación de una “Nube Privada de la Administración” que integrase las infraestructuras de los numerosos CPD de la AGE.

Desde luego, esta propuesta llega a parecer muy asumible, ahora que tanto se habla de las nubes por doquier. Incluso se ha planteado si alguna entidad pública de la AGE podría crear esta nube y prestar ese servicio, con las suficientes garantías, con modelos de facturación asumibles y sostenibles, evitando de paso que el núcleo de las TI pase a estar controlado por manos privadas.

Sin embargo, no está claro que la “nubelización” de los CPD de la Administración sea posible a corto plazo. La mayoría de los sistemas de información todavía no están preparados para pasar a un entorno virtual. A medio plazo, y con la planificación y recursos adecuados, se podrá hacer una nubelización parcial, pero aún seguirá siendo necesario el mantenimiento de algunos sistemas de información, servidores, y cacharrería de todo tipo, en los CPD actualmente existentes. Un proyecto que persiga la completa eliminación de un porcentaje significativo de los CPD de la AGE se prolongará con seguridad más de una legislatura, incluso aunque esté bien diseñado, tenga los recursos necesarios, y se ejecute con éxito.

Precisamente, si queremos abordar este planteamiento con éxito, hay que ser muy cuidadoso, pues como hemos visto hay dificultades que no son únicamente tecnológicas, sino de coyuntura, de cultura y de entorno.

Sabemos que la estrategia de factorización es positiva, pero para que podamos abordarla con éxito, no es posible abordarla sola. Es preciso acompañarla de otras estrategias que…

… veremos en próximos artículos.

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NB: Con este artículo iniciamos una serie de cuatro, que se compone de tres propuestas de carácter estratégico para la mejora de las TI en la Administración, y una coda o resumen final. Desde aquí quiero agradecer a l@s compañer@s que han colaborado conmigo en la concepción y en las revisiones y comentarios de los mismos.

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Administración Electrónica

El plan de desarrollo de la LAECSP: una oportunidad perdida

060Varios blog, entre ellos Sociedad en Red y Administración y TIC se hacen eco de la publicación por el MAP del Plan de desarrollo de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP). Se trata de un plan muy enfocado a la consecución de uno de los mandatos expresos de la ley, el cumplimiento del artículo 6, esto es, el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, con la fecha límite del 31 de diciembre de 2009 para poder ejercer este derecho en todos los procedimientos gestionados por la AGE, y con el resto de las Administraciones “siempre que lo permitan las disponibilidades presupuestarias”.

La mayoría del Plan de Actuación está centrado en el análisis de los procedimientos existentes, cuáles están “telematizados” ya y cuáles no, agrupados por Ministerios. Hace un análisis de impacto de los 2.413 procedimientos administrativos a adaptar, destacando 155 procedimientos que concentran un 75% del volumen total de tramitación en la AGE. 48 de ellos estarían ya adaptados para su tramitación telemática. En el calendario de adaptación se abordarían en 2008 los 107 procedimientos de alto impacto todavía no adaptados, y el resto en 2009.

Hacia el final del documento se exponen una serie de medidas horizontales, entre las que hay algunas muy interesantes: Además de las consabidas SARA y @FIRMA se habla del desarrollo de Solución de archivo electrónico, plataformas de apoyo a la tramitación electrónica y de acceso a la traducción a las lenguas cooficiales, así como el desarrollo del Esquema Nacional de Interoperabilidad y Seguridad y el Centro de Transferencia de Tecnología y Observatorio de la Administración Electrónica.

El Plan de Actuación termina exponiendo el análisis de los recursos para la ejecución del plan: económicos, técnicos, humanos y organizativos. Para mí esta es la parte más débil del documento y también del Plan.

Con respecto a los recursos económicos, se limita a decir que las TIC crecen año a año en la AGE, siendo el crecimiento del año 2008 respecto al 2007 del 13%. Después de la congelación que se produjo entre los años 2002 y 2006, ya era hora. En una organización de uso intensivo de la información como son las Administraciones, el incremento de la inversión en TIC es un imperativo. En todo caso, no sabemos qué parte de estos presupuestos se destinarán al desarrollo de la LAECSP, lo cual para mi es equivalente a decir que no tiene un presupuesto específico, salvo quizás los 35 millones de euros que el propio MAP declara tener dedicados expresamente a este Plan. En cambio, si se hubiese abordado la creación de la Agencia de Infraestructuras y Servicios Electrónicos (AISE), si sabríamos con nitidez que presupuestos estarían dedicados a estos menesteres.

En referencia a los recursos técnicos, se vuelve a insistir en la red SARA y en los servicios construidos en torno a ésta. Una vez mas insisto en que el enfoque correcto para el desarrollo e implantación de estos servicios comunes pasa para mí por la AISE.

Con respecto a los recursos humanos, es cierto que este año ha aumentado la oferta de plazas del cuerpo superior TIC hasta ¡90!. En todo caso el Plan no entra en este aspecto. En realidad no entra en nada referente a los recursos humanos, excepto para decir que hay que hacer un Plan de Formación para todos los empleados públicos.

Por último, el aspecto organizativo se limita a la creación de un Grupo de alto nivel dependiente del Consejo Superior de Administración Electrónica, una Oficina Técnica de Seguimiento y un Grupo de trabajo Interdepartamental. Es decir, de medidas organizativas específicas nada de nada, ni la Agencia, ni las Direcciones Generales de TIC en los Ministerios, que podrían adoptarse de forma complementaria o sustitutiva de la Agencia.

Hemos perdido una oportunidad de oro para abordar, o empezar a abordar, el cambio organizativo necesario en las administraciones, oportunidad que la Ley 11/2007 abrió, y que ahora se ha cerrado. El cambio organizativo es necesario si queremos aprovechar las posibilidades de las TIC, según dice repetidamente la OCDE e insiste de nuevo The Economist en el artículo sobre el e-Government, Government offline, recogido por Enrique Dans en Los problemas del e-Government.