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Mejora de la Administración

Segunda propuesta: Simplificación

Simplificar la vida al Ciudadano

Un amigo mío está inscrito en los talleres culturales de Bailes de Salón que organiza el Ayuntamiento de Madrid. Cada año, el y su pareja pasan por el proceso que supone presentar la solicitud para el curso siguiente (la cual presenta cada uno individualmente, pero poniendo al otro en la solicitud, pues es su pareja), esperar la publicación de las listas de admitidos, que se hacen por sorteo de la inicial del primer apellido, hacer las reclamaciones si ha lugar (han tenido que hacerla alguna vez), una vez admitidos ir a recoger el “documento de pago”, de cada uno, ir al banco, pagarlo, coger el recibo y llevarlo al centro cultural de vuelta para que vea que han pagado y poder empezar las clases.

En su conjunto, supone al menos cuatro o cinco visitas al centro cultural y una al banco. Como van a dos centros culturales (reciben las clases en diferentes días), hay que multiplicar por dos las visitas, excepto al banco, que se aprovecha una visita para pagar todos los recibos (matriculación y clases trimestrales) de una tacada.

De hecho, suele haber oferta de diferentes días de clase, horarios y niveles. Normalmente la gente pide el horario al que puede asistir con facilidad, compaginando con otras actividades. Suele suceder que se piden varias opciones y luego se renuncia a una de ellas si le han concedido la que pidió en primer lugar.

También se suele tener en cuenta si eres un “alumno nuevo” o “repetidor”, pues hay un cupo de unos tres cursos consecutivos en los que se pasa automáticamente de un curso al siguiente, pero al terminar el ciclo se acaba el privilegio y hay que entrar de nuevo en el bombo.

En fin, no os estoy contando nada que no sea común en los múltiples procedimientos administrativos de todo tipo que se gestionan en las AAPP. En este, como en muchos otros procedimientos, la “electronificación” de la relación entre el usuario y la Administración puede simplificar mucho la vida para el ciudadano. Por ejemplo:

  • La administración podría tener un CRM de los usuarios (ciudadanos) de los centros culturales, donde quede anotado los cursos a los que se ha inscrito cada persona, los centros culturales a los que acude, los horarios preferidos, si tiene una pareja para los talleres por parejas, etc. De este modo, se evitaría volver a pedir los datos una y otra vez en cada inscripción.
  • Se evitarían los errores que a veces se producen: parejas “descolgadas” (misteriosamente han admitido a una persona pero no a su pareja), inadmisiones por errores en el domicilio (se toman los datos erróneos en el DNI), fallos en las asignaciones de horarios, etc. La subsanacion de estos errores también lleva tiempo y complicaciones para el ciudadano.
  • El pago electrónico simplificaría todo el proceso: una vez confirmada la admisión, el usuario sería redirigido a la pasarela de pago pertinente y tras realizar el pago, recibe la confirmación de inscripción: se evitan viajes con los papeles para acá y para allá.
  • Este sistema de gestión también permite que las vacantes se ocupen mucho más rápidamente, pues se detectan las plazas que quedan libres y se notifica automáticamente al primero de la lista de espera. Se optimiza pues el servicio: el mismo coste permite dar servicios a más ciudadanos.
  • Para terminar, toda la información recogida de los centros culturales se puede analizar. Se pueden obtener estadísticas de funcionamiento, y se pueden encontrar patrones de comportamiento, que permitirán rediseñar los servicios, y el acceso a los mismos.
Con este ejemplo, he pretendido ilustrar dos características que en mi opinión debe tener la simplificación:
  • Debe estar centrada en el usuario/cliente: las ventajas o mejoras deben ser percibidas en primer lugar por el ciudadano.
  • Se realiza mejor de abajo hacia arriba: desde los detalles hacia lo general

Se puede argumentar que la factorización, objeto del anterior artículo, es también una forma de simplificación. Es cierto, pero según lo veo yo, factorización y simplificación son complementarias.

Una característica de la simplificación es que debe exigir un principio de proporcionalidad, o adecuación, entre la importancia o trascendencia del trámite y la complejidad del mismo. No deben ser iguales, por ejemplo, los requisitos de seguridad de los trámites ante los tribunales de justicia que el caso antes comentado de los centros culturales. Los primeros son mucho más trascendentes y por tanto requieren un grado de confianza, basado en los procedimientos, mucho mayor. Así por ejemplo, ante los tribunales podemos exigir la identificación con DNI electrónico que es muy seguro, mientras que en un centro cultural bastaría con un clásico usuario/password.

Del mismo modo no es igual el trámite que implica cantidades económicas pequeñas, hasta unos cientos de euros, que aquel que afecta a miles o millones. Este último debe ser mucho más garantista.

También en la simplificación toma importancia el uso de los valores por defecto: un conjunto adecuado de valores por defecto simplifica muchísimo la vida al usuario, en especial si como hemos visto antes esos valores por defecto son calculados para cada usuario en función de su perfil en el CRM que tiene la Administración competente.

La complejidad normativa

Pero si hablamos de simplificacion, es inevitable también hablar de complejidad.

En un interesante artículo titulado Productividad, innovación y regulación autonómica (de Francisco Marcos y Juan Santaló), se reflejan los resultados de un estudio que correlaciona el increible crecimiento normativo que se ha producido en España en los últimos 30 años (tasas del dosmil – si, he dicho bien – 2000%) con el decrecimiento de la productividad y de la innovación industrial:

Nuestras estimaciones revelan que un aumento del 100% en el número de normas autonómicas se asocia con una reducción de la tasa de crecimiento anual de la productividad total de los factores del 3,5% y con una reducción del 80% anual de las solicitudes de patente; de más del 100% de las solicitudes de modelos de utilidad y de entre el 62% y el 112% de las solicitudes de diseños industriales. 

Lo que viene a decir es que el aumento de la complejidad normativa tiene efectos perniciosos sobre parámetros clave de la economía, como son la productividad de las empresas y los indicadores de innovación: registro de patentes, modelos de utilidad  y diseños industriales.

Gestionar la complejidad es caro y difícil, no sólo para el gestor (Administración) sino principalmente para el ciudadano/usuario. Se dice que la creación de leyes y normas otorga seguridad jurídica, pero el exceso de ellas, hasta el punto de que sea imposible de asimilar por nadie, genera inseguridad jurídica, pues a veces no es posible saber con certeza en un determinado momento si lo que estoy haciendo es acorde a la ley o no.

La complejidad normativa tiene además dos riesgos importantes que aumentan a medida que aumenta la complejidad:

  • Riesgo de inconsistencia entre las diferentes normativas, ya que con frecuencia existen puntos de intersección entre unas normas y otras, y el trabajo de comprobar la consistencia entre todas ellas aumenta con el número de normas y la extensión de las mismas, hasta el punto que la publicación de estas normas y su entrada en vigor ha de hacerse en ocasiones sin la suficiente verificación por motivos de plazos.
  • Riesgo de fosilización de las normas, las cuales, como todo en esta vida, tienen un periodo de máxima vigencia, pero que a lo largo del tiempo habrán de adaptarse a las necesidades socio-económicas del momento. Esto es de particular aplicación a las normas relacionadas con las TI, o a todas las normas en general que usen o puedan usar las TI. El esfuerzo de adaptar las normas a las necesidades cambiantes aumentará con el número y tamaño de las mismas, e igualmente aumenta el esfuerzo necesario para asegurar la coherencia normativa. La consecuencia directa es que los trabajos de adaptación se demorarán o postergarán cada vez más, y nos quedaremos en muchos casos con normativas fosilizadas.

Así que a este nivel también una simplificación de la complejidad normativa será sumamente beneficioso, no sólo para la Administración sino también y principalmente para la sociedad a la que sirve.

Simplificación y Gestión del Riesgo

Simplificar implica arriesgar. Arriesgar no es malo: el riesgo siempre existe. Es preferible asumir un riesgo conocido y calculado que hacer como si el riesgo no existiera. Supongamos que tenemos que cruzar una calle con bastante tráfico. Si no hacemos gestión del riesgo, tendremos que elegir entre no cruzarla o cruzarla con los ojos vendados (no hay riesgo, o es desconocido). Pero si gestionamos el riesgo, podremos elegir cuando y cómo cruzarla de forma que minimicemos el riesgo, y en todo caso, saber qué riesgo estamos asumiendo.

En última instancia hay que valorar el balance entre dos riesgos: el riesgo de simplificar y el riesgo de no hacelo, es decir, el riesgo de aumentar la complejidad, que también existe, como vimos antes.

La simplificación de procedimientos se puede aplicar, gestionando el riesgo, en muchos casos. A bote pronto, se me ocurren dos: la gestión de las subvenciones y la gestión de la contratación de las Administraciones.

Así por ejemplo, en la gestión de subvenciones, se intenta minimizar el riesgo derivado de una mala gestión, incluso de una gestión dolosa, y el posible fraude, estableciendo procedimientos muy garantistas, de forma que existen innumerables controles antes, durante, y después de la concesión y ejecución de la subvención. Esto está muy bien, pero todo control tiene un coste y sobre todo necesita tiempo, lo cual perjudica el fin mismo de la subvención, cuya oportunidad se devalúa, más o menos según los casos, con el paso del tiempo.

Lo que se podría hacer es evaluar el coste de todo este procedimiento, no sólo para las Administraciones sino también para los solicitantes de subvenciones, evaluar también la eficacia de la ayuda concedida en función de los plazos, y contrastar estos valores con otros posibles costes si se simplifican y agilizan los procedimientos, estableciendo en todo caso un grado de ineficacia máximo permisible. En esa ecuación, es posible encontrar optimizaciones de los procedimientos que maximicen la ecuación eficacia /riesgo asumido * coste total del procedimiento.

Otro ámbito en el que es posible obtener beneficios derivados de la simplificación es en la contratación pública. Los procedimientos de contratación actuales, al igual que en el caso de las subvenciones, son muy garantistas, para lo cual son complejos y farragosos. Lo que eso implica en términos de contratación son tres posibles efectos:

  • Reducción de la concurrencia, pues la dificultad de conocer el detalle de todos los trámites y requisitos que establecen las AAPP disuadirá a muchas empresas de intentar ofrecer sus servicios a las AAPP, en particular de las PYMES, que no suelen tener la infraestructura administrativa ni el know-how suficiente para contratar con la Administración. La reducción de la concurrencia implica, como es obvio, que se reducen las oportunidades de contratar el mejor producto con el presupuesto disponible en cada caso.
  • Encarecimiento de las ofertas, ya que de un modo u otro las empresas tienen que repercutir los costes derivados de ese esfuerzo adicional en los precios ofertados
  • Disminución de la eficacia del producto o servicio contratado, en particular en ámbito de las TI. En este ámbito, un plazo de contratación de, digamos, seis meses (cualquier concurso público lleva más tiempo), devalúa el producto o servicio notablemente, pues la evolución del mercado es tan vertiginosa que en muchos casos para cuando se entrega el producto seguramente ya habrá salido otro mejor o más barato.

En resumen, la simplificación supondrá, en algunos casos, el aumento de riesgos, pero esos riesgos pueden ser calculados y controlados, y la toma de decisiones que tenga los riesgos en consideración y que se enfoque a maximizar el objetivo final será mucho más eficaz que la filosofía de garantismo a ultranza.

Rediseñar la Administración mediante la simplificación

Resumiendo, la simplificación aquí propuesta es la reforma de los procedimientos, normas, leyes, mecanismos, y en definitiva lo que lleva el 90% del tiempo y del trabajo en las Administraciones, para, aplicando las TI, hacerlas más ágiles y eficientes para si mismas y, lo que es más importante, para los ciudadanos.

Si vamos a aplicar las TI, es mejor que el rediseño se haga desde cero, para evitar arrastrar los vicios y lastres actuales. Es importante evitar que se creen procesos o tareas específicos para justificar una determinada función o entidad, cosa que sucede con cierta frecuencia.

En el rediseño deben definirse las necesidades de entrada y salida de cada sistema, servicio, o procedimiento, los objetivos de salida (resultados), y las posibilidades de implementación por medio de las TI, y valorar los riesgos que se asumen en cada una de las diferentes opciones.

El rediseño de procesos debe hacerse pues con criterios de eficiencia, para lo cual el establecimiento de métricas es esencial.

La simplificación tiene que estar enfocado sobre todo hacia el ciudadano, teniendo en cuenta las posibilidades de reducción del número de trámites necesarios, de los plazos, de los datos y documentos que se piden para cada trámite.

La simplificación tiene un valor añadido puesto que genera seguridad y confianza del ciudadano hacia las Administraciones.

Aquí cerramos la propuesta de Simplificación, en el próximo artículo presentaremos la tercera propuesta para la mejora de las TI en la Administración.

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Primera propuesta: Factorización

(a*b)+(a*c)+(a*d)=a*(b+c+d)

Cuando empecé mi carrera profesional, en la entonces autodenominada “Empresa Nacional de Informática”, me entregaron un cuaderno de notas en el que figuraba en el encabezado de cada página: “Secoinsa – Centro Operativo de Málaga”, y luego un lugar para poner la fecha.

Años más tarde, antes de que mi empresa fuese vendida a la multinacional Fujitsu, cambiaron los cuadernos. Eran iguales, salvo que sólo ponía Secoinsa, pero donde antes ponía “Centro Operativo de Málaga” ahora había un espacio en blanco. Se ve que alguien pensó que era más fácil y barato pedir un sólo tipo de cuaderno corporativo que uno distinto por cada centro, y que, al fin y al cabo, siempre era posible, y no muy molesto, que se escribiese a mano el centro de trabajo, en lugar de venir preimpreso.

Lástima que no se les ocurriese dejar también el nombre de la empresa en blanco. Así, cuando pasamos a ser Fujitsu España, todavía los cuadernos habrían seguido siendo de utilidad.

En álgebra, la factorización es expresar un objeto o número como producto de otros objetos más pequeños (factores), que, al multiplicarlos todos, resulta el objeto original.

Las técnicas de concentración de esfuerzos mediante la utilización de factores comunes son de uso universal. De hecho la necesidad de la propia existencia de la Administración Pública podríamos entenderla como derivada, en gran medida, de la optimización que se produce por la dotación de infraestructuras y servicios de uso generalizado a toda la sociedad.

En este blog hemos abordado el tema en numerosas ocasiones, siempre desde el foco de la aplicación de las TIC en las Administraciones. Por citar sólo algunos artículos: Medidas horizontales para funcionarios (octubre de 2007, hace ya cuatro años), El plan de desarrollo de la LAECSP: una oportunidad perdida (febrero de 2008), La externalización en las AAPP: ¿Qué hay de las Agencias TIC? (marzo de 2009) y Un modelo de referencia para la provisión de servicios TIC en la AGE (julio de 2010).

De este último recuperaremos el diagrama, levemente modificado:

Como podemos ver, se ha eliminado toda referencia a las TIC, intencionadamente, así como las referencias expresamente organizativas o políticas, lo cual hace este modelo más general.

En este modelo podemos reconocer fácilmente los puntos o elementos susceptibles de factorización, representados por las zonas rojas, así como la necesidad de una coordinación y gestión unificadas (el coste de estos elementos debemos de cargarnos en el “debe” de la factorización) para que este modelo sea operativo.

Ejemplos significativos y conocidos de factorización en la aplicación de las TI a las AAPP son: en Infraestructuras Comunes, la red Sara; en Servicios Comunes Intermedios, @firma; y en Servicios Comunes Finales, y las notificaciones electrónicas a través de la Dirección Electrónica Habilitada, (DEH) a las que se accede a través del portal 060.

Desde luego, es un modelo simplificado, ya que no todo se puede factorizar. Un caso más próximo a la realidad sería expresado por la fórmula siguiente:

(a*b)+(a*c)+(a*d)+(e*f)+(e*g)+(h*i) = a*(b+c+d)+e*(f+g)+(h*i)

Es decir, en algunos casos habrá un factor común generalizado, en otros parcial, y en otros no se podrá realmente aprovechar mucho de la factorización.

Además, cuanto más nos acercamos a la realidad, más dificultades vemos en la aplicación de este modelo o estrategia. Una primera dificultad viene derivada del fenómeno de la insularidad del sector público, que según define perfectamente Mario Waissbluth, en su artículo Sistemas Complejos y Gestión Pública (gracias a Carlos Gonella por darme la referencia) es:

Entenderemos por “insularidad” la generalizada tendencia de grandes organizaciones y sistemas, particularmente públicos, a generar en su interior “islas autónomas” con agendas propias, con las consecuentes falencias derivadas de la ausencia de coordinación y propósitos superiores comunes. En conjunto con la carencia de indicadores de desempeño oportunos, relevantes y confiables, esta es la patología más frecuente del sector público… 

De modo que, efectivamente, en este caso se demuestra que decirlo es mucho más fácil que hacerlo. Aplicar la factorización no es fácil pues va a chocar con tres importantes obstáculos: el primero, el derivado de todo cambio que requiere, tanto un impulso reformador como un análisis y diseño inteligente de esta reforma, en otras palabras, hacer trabajar a la vez al lado izquierdo y derecho del cerebro; el segundo porque la situación de partida, con una importante inter e intra fragmentación en las Administraciones Públicas Españolas no favorece la obtención y aplicación de factores comunes; y el tercero, el obvio: en una situación de franco restricción presupuestaria como la actual ,cualquier cosa que necesite un mínimo de dinero extra, tiene muy pocas posibilidades de salir adelante.

No es que no se haya hecho ni se esté haciendo nada; más bien al contrario. Pero da la sensación de que la labor de coordinación que están realizando los Organos Colegiados con competencias en TI, basada fundamentalmente en el ámbito normativo, no es suficiente.

Así, por ejemplo se están haciendo muchos esfuerzos en el campo de la interoperabilidad. Hace poco se publicaban las Guías de aplicación de la Norma Técnica de #Interoperabilidad por el Centro de Publicaciones del MPT. Pero la interoperabilidad viaja en dirección opuesta a la factorización. No es que la interoperabilidad no sea buena y necesaria. Pero convendréis conmigo en que cuanto más aplicamos la factorización, menos tenemos que aplicar interoperabilidad. Aún siendo complementarias ambas actividades, el tiempo y la experiencia demuestran que no todo se puede resolver mediante la estandarización y la normalización.

Por otro lado, no cabe duda de que desde la DG para el Impulso de la Administración Electrónica se están haciendo visibles y loables esfuerzos de factorización, que justamente hemos comentado anteriormente. Pero tenemos serias dudas de que el modelo de funcionamiento de estos servicios sea sostenible y escalable. Ya lo dijimos en el artículo ¿Puede morir de éxito la Administración Electrónica?.

El principal problema que, en mi opinión, se enfrenta este modelo es que es un modelo de uso “gratis”, lo que hace muy difícil la sostenibilidad económica del mismo, y mucho menos su escalabilidad para cubrir el incremento de la demanda que se está produciendo continuamente. El modelo de prestación de servicios desde un Ministerio a otros tendría que ser revisado, en particular la forma de financiación de estos servicios, pues no es posible sostener estos servicios únicamente gracias a los esfuerzos de buena voluntad, más allá de un mero esfuerzo demostrativo.

Por ello, en su momento, la herramienta de factorización que se propuso desde este blog, la Agencia de Infraestructuras y Servicios TI, hubiese sido una buena solución; pero no se abordó con las vacas gordas, y ahora con las vacas flacas parece completamente imposible abordar el esfuerzo y coste que supondría inicialmente, aunque a medio y largo plazo supondría importantes ahorros.

Descartadas estas posibles soluciones, ¿qué otras nos quedan?. Desde luego se pueden abordar soluciones parciales. Así por ejemplo, se ha venido barajando la posible creación de una “Nube Privada de la Administración” que integrase las infraestructuras de los numerosos CPD de la AGE.

Desde luego, esta propuesta llega a parecer muy asumible, ahora que tanto se habla de las nubes por doquier. Incluso se ha planteado si alguna entidad pública de la AGE podría crear esta nube y prestar ese servicio, con las suficientes garantías, con modelos de facturación asumibles y sostenibles, evitando de paso que el núcleo de las TI pase a estar controlado por manos privadas.

Sin embargo, no está claro que la “nubelización” de los CPD de la Administración sea posible a corto plazo. La mayoría de los sistemas de información todavía no están preparados para pasar a un entorno virtual. A medio plazo, y con la planificación y recursos adecuados, se podrá hacer una nubelización parcial, pero aún seguirá siendo necesario el mantenimiento de algunos sistemas de información, servidores, y cacharrería de todo tipo, en los CPD actualmente existentes. Un proyecto que persiga la completa eliminación de un porcentaje significativo de los CPD de la AGE se prolongará con seguridad más de una legislatura, incluso aunque esté bien diseñado, tenga los recursos necesarios, y se ejecute con éxito.

Precisamente, si queremos abordar este planteamiento con éxito, hay que ser muy cuidadoso, pues como hemos visto hay dificultades que no son únicamente tecnológicas, sino de coyuntura, de cultura y de entorno.

Sabemos que la estrategia de factorización es positiva, pero para que podamos abordarla con éxito, no es posible abordarla sola. Es preciso acompañarla de otras estrategias que…

… veremos en próximos artículos.

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NB: Con este artículo iniciamos una serie de cuatro, que se compone de tres propuestas de carácter estratégico para la mejora de las TI en la Administración, y una coda o resumen final. Desde aquí quiero agradecer a l@s compañer@s que han colaborado conmigo en la concepción y en las revisiones y comentarios de los mismos.