¿Qué es la productividad (del empleado público)?

A finales de agosto, una serpiente de verano (aunque no la última) recorrió la red: el gobierno estaba pensando en bajar de nuevo la productividad de los funcionarios. Se refería, por supuesto, a bajar el importe del complemento de productividad. Para los no iniciados, recomiendo la lectura de  un excelente artículo que Sevach escribió  hace poco más de un año titulado Del complemento de productividad bajo libertad vigilada donde pasa revista a las dificultades de aplicación de forma objetiva tan escurridizo concepto.

El artículo de Sevach desde luego pone el dedo en la llaga: definir “el especial rendimiento, la actividad y la dedicación extraordinaria, el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado del mismo” con parámetros objetivos es prácticamente una misión imposible. De modo que, finalmente, el complemento de productividad se viene estableciendo en la mayor parte de los casos como una cantidad que se calcula según una doble variable, el nivel de un determinado puesto de trabajo y el horario del mismo.

Según una interpretación simplista, aunque aparentemente paradójica, si se baja la productividad de los funcionarios (el complemento de productividad, en realidad), estamos aumentando la productividad real de los funcionarios, pues estarán trabajando lo mismo (nivel/horario), pero cobrando menos. O sea, son más productivos.

Este mismo el razonamiento está detrás de la decisión de la Comunidad de Madrid de aumentar las horas lectivas semanales de los profesores. Si consideramos que las horas lectivas son la variable que determina el «output» (resultado) del trabajo de estos profesionales, y si aumentamos el «output» manteniendo el «input» (su sueldo), en realidad están siendo más productivos. ¿Razonamiento impecable?. Veremos.

Estas consideraciones nos llevan a hacernos la siguiente pregunta: ¿Podemos medir la productividad del empleado público?. La cual nos lleva irremediablemente a preguntarnos ¿Qué es realmente la productividad?. Como veremos, la productividad no es una sola cosa sino muchas y muy diferentes.

Santa Wikipedia define productividad como «la relación entre la producción obtenida por un sistema productivo y los recursos utilizados para obtener dicha producción«.

Esta definición es de aplicación relativamente simple en una empresa, o también en algunos de sus procesos productivos, pues basta con convertir los recursos y la producción a términos monetarios, lo cual forma parte de la actividad diaria  de la organización. Sin embargo, resulta de aplicación mucho más difícil en las Administraciones Públicas (y en general en las actividades sectoriales «de no mercado»), pues, siendo posible calcular el coste de los recursos empleados (los «inputs») es mucho más difícil calcular, en términos monetarios, los resultados (los «outputs»), pues habitualmente los servicios de las AAPP no se venden, se prestan, sin que el ciudadano tenga que realizar un pago a cambio. Esto es así por ejemplo en la educación, en la sanidad, en la justicia…

Y ello a pesar de los intentos de «visualizar» al ciudadano el valor de los servicios que recibe sin pagar, como la que hace poco empezaba en la Cirugía Mayor Ambulatoria de La Paz de Madrid entregando facturas informativas por los servicios prestados. Porque, incluso en este caso, ¿cómo calculan estas facturas?. ¿Se trata de una repercusión de costes, directos e indirectos de los servicios?, o más bien, ¿una estimación de precios de mercado basado en servicios similares del  sector privado?

En el primer caso, la productividad del servicio de Cirugía Mayor de La Paz sería exactamente 1 (la unidad), que es lo que habitualmente se atribuye a los servicios públicos. Pero en el segundo caso, la hipotética productividad sería una cifra (precio de la factura / costes de recursos) fundamentalmente errónea, pues es dudoso que el paciente del servicio público hubiese en cualquier caso acudido a la sanidad privada por ese coste para el mismo servicio.

Así, en el proceso de estudio que he realizado al escribir este artículo, he dado con un artículo de Antonio Arias, fechado en el 2007, y titulado La productividad del funcionario. El artículo, cuya lectura recomiendo, hace una referencia al libro La Administración Pública que España necesita ( el cual se puede descargar íntegramente en PDF). Este libro aborda de manera decidida una serie de propuestas para la mejora de la productividad del sector público español, con especial hincapié en el uso de las TI para mejorar esa productividad. Hasta ahí, completamente de acuerdo. Sin embargo, en la página 25 dice:

Este marco de análisis no está exento de cautelas, sobre todo por el sentido mismo de la medida de la «productividad» del sector público. Muchas de sus actividades no son cuantificables, como la diplomacia, la justicia o la defensa. Además, incluso en aquellos casos en que esta actuación se puede cuantificar (como la sanidad o la educación), habitualmente no se puede convertir en valor añadido al ser «servicios de no mercado» y no disponerse de la variable precios, lo que distorsiona el análisis de la productividad. Así, por ejemplo, en el caso de la sanidad, el número de pacientes tratados sería un indicador obvio de su output.

Ello implicaría que cuantos más pacientes se traten, más productivo sería el sector. En cambio, para la sociedad sería más adecuado analizar el impacto de los tratamientos sobre la esperanza y la calidad de vida de los ciudadanos, desde una perspectiva intertemporal. La complejidad de estas alternativas explica que en la mayoría de sistemas estadísticos internacionales el output se mida en función de los inputs, esto es, su actividad se tiende a medir en función del coste imputado en la provisión del servicio.

Como consecuencia, es habitual que el debate público se centre en una discusión sobre cómo reducir los costes (cómo reducir el gasto en la plantilla de médicos, en el ejemplo citado), en lugar de sobre cómo proveer a los ciudadanos de los servicios que demandan.

Vamos a explicar un poco lo que quieren decir estos párrafos.

En macroeconomía, es corriente utilizar una definición de productividad muy particular, que es el «GDP per hour worked«, o sea el PIB dividido por el total de horas trabajadas en un país. En estos términos se dan los indicadores de productividad de la OCDE, como el que muestra la propia Wikipedia:

Al leer este gráfico, debemos interpretar que, en promedio, cada hora trabajada en España en 2007 generaba producto por valor de 41 dolares USA. Esta medida de la productividad tiene la virtud de que permite comparar de forma fácil a los diversos países entre sí, y de este modo es como se usa, tanto por los economistas, los políticos, y los medios de comunicación.

Pero hay que ser muy cuidadoso cuando aplicamos este indicador a las AAPP. Como ya vimos antes, en este caso, los valores no reflejan el resultado del trabajo de los funcionarios, sino su coste (directo e indirecto). Según los estudios de la Universidad de Groningen, en los que se basa el estudio «la Administración Pública que España necesita», en efecto la inclusión de los «servicios de no mercado», que incluyen los prestados por las AAPP, en el cálculo de la productividad macroeconómica tiene un fuerte efecto distorsionador del indicador. (véase GGDC Productivity Level Database: International Comparisons of Output, Inputs and Productivity at the Industry Level, Research Memorandum GD-104, páginas 33 y 43).

Esto significa que, si, por ejemplo, bajamos el sueldo de los funcionarios, la productividad de las AAPP (medida según el indicador OCDE «dólares por hora trabajada») baja, cuando intuitivamente debería subir, pues se supone que se sigue prestando el mismo servicio con un menor coste.

En realidad, la productividad de los funcionarios de la AGE, medida con criterios microeconómicos, que son los que intuitivamente entendemos todos, ya lleva tiempo aumentando. Y esto es así porque las políticas de reducción de personal funcionario, desde hace ya varios años (por ejemplo se puede ver en la oferta de empleo público para 2011), hace que a medida que pasa el tiempo se disponga cada vez de menos personas para hacer el mismo trabajo, lo cual es también un aumento de productividad neta, ya que se han reducido los costes.

En definitiva, y para concluir este largo artículo pos-vacacional, mis conclusiones:

• Hay que desconfiar de cualquier artículo, informe, declaración, ley o comentario que hable de la productividad de los funcionarios, y especialmente si da cifras, puesto que:
• No existe ningún indicador fiable de productividad de los servicios, o del personal que los presta, que sea homologable entre las distintas Administraciones Públicas, y menos aún en comparación con las industrias o empresas de una nación.
• Pero a pesar de ello es especialmente importante abordar de una vez una auténtica medida de la productividad de las Administraciones Públicas, de sus procesos, que generan servicios públicos, y de los propios empleados públicos, ya que es la única forma en que podemos de verdad mejorar la productividad en las AAPP en todas las diversas facetas y sabores, en lugar de limitarnos a bajar los sueldos, la plantilla, o los medios, y dar por mejorada automáticamente una supuesta productividad que no mide los resultados del servicio público.
• Dicho esto, reconozco que es muy difícil. Desde luego las medidas de productividad significativas no serán homologables entre diversos sectores, como pueden ser, sanidad, educación o justicia; porque no se pueden establecer en términos monetarios, sino en valores que reflejen la cantidad y calidad de los servicios prestados, la facilidad de acceso a los mismos, los plazos en los que se prestan estos servicios, etc, etc.